全国法制办主任法规司司长会议精神传达提纲

自治区政府法制办副巡视员 洪寅生

经国务院领导同意，2009年12月2日至3日，全国法制办主任法规司司长会议在北京召开。国务院法制办公室主任曹康泰同志在会议上发表了题为“总结经验，开拓进取，大力推进政府法制工作科学发展”的讲话。全国31个省、自治区、直辖市人民政府法制机构负责人，各较大的市人民政府法制机构负责人以及国务院有关部门法制机构负责人共160余人参加了会议。我区政府副秘书长、法制办主任任高民同志和银川市政府副秘书长、法制办主任杨军利同志参加了会议。会议对《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)发布实施五年多来政府法制工作取得的成绩和经验进行了全面总结，分析了存在的问题，对下一步深入贯彻落实科学发展观、加强政府法制工作的总体思路、重点任务和具体措施进行了研究、部署。会上，北京、江苏、四川、广东、湖南、浙江和海关总署、公安部的法制工作机构在会上作了推进依法行政的经验介绍。会议分组讨论了国务院法制办起草的《国务院关于深入贯彻落实〈纲要〉，加快建设法治政府的实施意见（讨论稿）》和《国务院办公厅关于推行法治政府建设指标体系的指导意见（讨论稿）》。会议达到了预期目的，取得了圆满成功。
这次会议的精神，主要体现在曹康泰同志的重要讲话中，主要有四个方面的内容。
一、《纲要》实施五年多来政府法制工作取得的显著成效
曹康泰同志指出，改革开放31年来，我国的政府法制工作紧紧围绕党和国家中心任务，服从并服务于党和国家工作大局，在探索中发展，在创新中前进，取得了重大成绩。特别是《纲要》实施以来，政府法制工作的范围不断拓宽、任务不断加重、要求不断提高，进入了新的发展阶段，取得了新的成效。
一是政府立法突出重点，创新工作机制，着力保障和促进经济社会全面协调可持续发展。2004年至2009年11月，国务院共向全国人大常委会提出法律议案46件，制定行政法规160件。31个省、自治区、直辖市共制定规章3723件，国务院各部门共制定规章1333件。这些法律、行政法规、规章是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，对促进经济社会全面协调可持续发展提供了良好的制度保障。同时，先后开展了涉及行政许可、地区封锁、限制非公有制经济发展等方面法规、规章和规范性文件的清理，并对现行有效的行政法规、规章进行了全面清理。经过清理，国务院废止行政法规49件，宣布失效43件。各省、自治区、直辖市和较大的市人民政府，国务院各部门共清理规章12695件，废止1977件，宣布失效196件，修改395件。按照全国人大常委会的部署和要求，国务院法制办于2008年组织国务院47个部门对202部法律进行了认真清理，向全国人大常委会法工委提出废止、修改有关法律的意见和建议1529条。通过清理，对建立健全立、改、废相结合的法律、法规、规章清理工作长效机制进行了有益探索。
二是规范行政执法行为，完善行政执法制度，着力维护公共利益、公民权益和社会秩序。各地方、各部门按照国务院的要求，全面推行行政执法责任制，据统计，已有30个省级政府、49个较大的市政府及其部门、80%以上的地级市政府及其部门的行政执法依据已梳理完毕，结果已向社会公布；16个省级政府、45个较大的市政府建立了行政执法评议考核制度。继续开展相对集中行政处罚权工作，截至目前，除经国务院批准的82个相对集中行政处罚权试点城市外，经省级人民政府批准有190个市级政府和840个县级政府也开展了相对集中行政处罚权工作，有的地方相对集中行政处罚权工作逐步向建制镇推进。积极推行行政处罚裁量基准制度，建立行政执法案卷评查制度，明确了执法标准和执法程序，强化了执法责任，规范了行政执法行为，促进了严格执法、公正执法、文明执法。
三是健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，强化对抽象行政行为的监督力度，着力维护法制统一和政令畅通。2004年至2009年11月，国务院法制办共收到各地方、各部门报送国务院备案的地方性法规、规章9264件(其中地方性法规4208件，地方政府规章3723件，国务院部门规章1333件)。地方性法规、规章已经做到了全部报备。对经审查发现存在问题的301件法规、规章，依法作了处理。全国31个省级政府、90%以上的市级政府和80%以上的县级政府已经建立了规范性文件备案制度，省、市、县、乡(镇)“四级政府、三级备案”的抽象行政行为监督体系基本形成。2004年至2009年6月，全国31个省级人民政府共收到报送备案的规范性文件45353件，对经审查发现存在问题的2270件依法作了处理。
四是加强行政复议工作，增强行政复议的公信力和权威性，有效化解行政争议。据统计，五年多来全国各级行政复议机关共审结行政复议案件342107件，通过行政复议，大量行政争议得到有效化解，违法的或者不当的行政行为得到及时纠正，公民合法权益得到有效保护。人民群众对行政复议制度的了解度和认同感不断提高。
五是精心谋划全局，狠抓重点环节，着力推进依法行政和法治政府建设。《纲要》发布以来，各级政府法制工作机构积极开展工作，结合本地区、本部门实际，及时提出贯彻实施《纲要》的意见和建议，认真组织起草贯彻落实《纲要》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》)的规划和工作计划。目前，31个省级政府、57个国务院部门都制定了全面推进依法行政实施方案和贯彻落实《纲要》的具体办法。各级政府法制工作机构还会同有关方面开展《纲要》的宣传培训、政策研究、协调指导、督促检查和情况交流工作，认真做好对重大行政决策的合法性审查工作。截至目前，已有28个省级政府、49个国务院部门以及80%以上的市县政府建立了重大行政决策合法性审查制度较好地发挥了本级政府、本部门领导在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用。
同时，曹康泰同志也总结了近年来全国政府法制工作机构和干部队伍普遍得到了加强，政府法制干部队伍建设不断加强，政府法制理论研究深入开展，政府法制干部的素质和能力普遍得到了提高。
二、政府法制工作的几点体会和存在的主要问题
曹康泰同志指出，回顾五年来的历程，做好政府法制工作必须要做到四个坚持：一是要坚持服从并服务于党和政府的工作大局；二是坚持以人为本、施政为民；三是要做到坚持统筹兼顾与突出重点相结合；四是要做到坚持与时俱进、改革创新。
在肯定成绩和总结经验的同时，曹康泰同志总结了政府法制工作与推进依法治国、依法行政的要求相比，与经济社会发展的需要相比，还存在不小的差距，主要体现在：一是政府立法中一些经济社会发展急需的法律、法规、规章还没有及时拟订;立法协调机制还不够健全，有的法律、法规、规章因部门意见分歧太大迟迟不能出台;立法听取意见机制还不够完善，不同利益主体之间的利益博弈还不够充分;意见采纳情况反馈机制不够健全，公开听取意见在一些地方和部门有流于形式的倾向。二是行政执法程序还不完善，规范行政执法的措施不够有力、方法还不多。三是备案审查力量不足，重备轻审的现象依然存在;行政复议体制、机制不够完善，对违法的或者不当的行政行为的纠正力度还不够大;政府法制监督功能尚未得到充分发挥。四是对关系政府法制工作全局的综合性、体制性、前瞻性问题思考不深、研究不透，政府法制理论储备不足，理论对实践的有效指导作用还没有很好发挥。五是一些地方和部门、特别是一些市县政府法制工作还比较薄弱。许多地方政府法制工作机构的地位、力量与其所承担的职责还很不适应，一些县级政府仍然没有政府法制工作机构;有些政府法制工作人员的素质还不适应工作的需要。这些都在一定程度上制约了政府法制工作机构在推进依法行政、建设法治政府方面的参谋、助手和顾问作用的充分发挥。
　　三、新形势下政府法制工作的总体思路和主要任务
曹康泰同志强调，经过多年来的实践，我国政府法制工作已经形成以全面推进依法行政为主线，以建设法治政府为目标，以政府立法、规范行政执法、法规规章规范性文件备案审查和行政复议等为重点，以发挥政府和政府部门领导在法制方面的参谋、助手和法律顾问作用为重要职责的总体格局。当前我国经济社会发展进入了新的历史阶段，政府法制工作面临着新的任务、新的挑战。适应新形势的要求，今后五年政府法制工作的总体思路是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以贯彻落实《纲要》为主线，紧紧围绕全面推进依法行政、建设法治政府的奋斗目标，进一步加强和改进政府立法工作，大力推进行政决策科学化、民主化、规范化，不断提高行政执法效能，切实维护法制统一和政令畅通，为经济社会全面协调可持续发展创造更加良好的法治环境。为此，政府法制工作应当努力实现五个转变：一是在工作理念上，实现政府行为从以管理为主向管理与服务相结合转变；二是在规范行政行为的内容上，从以规范行政执法行为为主向既规范行政执法又规范行政组织、行政决策、行政监督、行政争议解决转变；三是在规范政府管理方式上，从以政府单向管理为主向政府与企业、政府与社会互动式管理转变；四是在推动依法行政动力机制上，从以自上而下推动为主向自上而下推动与自下而上推动相结合转变，从以内部推动为主向内部推动与外部推动相结合转变；五是在工作安排上，从以全面推进为主向全面推进与重点突破相结合转变。
曹康泰同志明确了当前和今后应当着力抓好八项重点工作。
　　(一)加强和改进政府立法工作，引导、促进和保障经济社会又好又快发展。
　　一是围绕党和政府的工作大局科学安排政府立法项目。要增强政府立法计划的科学性、针对性和可行性。在确定政府立法项目时，要对立法的必要性进行充分论证。要根据党和政府的总体工作部署，紧紧围绕本级政府的年度工作重点和人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，精心安排好政府立法项目。要把引导、促进和保障经济社会又好又快发展急需解决的制度问题作为政府立法的重点。在继续加强有关经济调节、市场监管立法的同时，着力加强有关深化改革、促进发展、加强社会管理、保障和改善民生、维护社会稳定、保护生态环境等方面的立法。地方政府立法工作，要体现地方特色。
　　二是进一步完善公众参与机制。要丰富公众参与政府立法的形式，拓宽听取意见的渠道。在法律、法规、规章起草和审查工作中，要深入实际、深入基层，深入群众，调查研究，充分听取各方面的意见，全面掌握第一手材料。扩大法律、法规和规章草案向社会公开征求意见的范围，并积极探索建立意见采纳和处理情况反馈制度。不断完善专家咨询论证制度，探索政府立法听证的程序和方式，建立政府立法听证制度。
　　三是改进政府立法工作机制。政府法制工作机构要在法律、法规、规章起草工作中发挥主导、协调作用，对事关全局、涉及人民群众重大利益的政府立法项目，对涉及多个部门意见分歧较大的立法项目，政府法制工作机构应当组织起草。建立健全政府立法争议协调机制，政府法制工作机构在法律、法规、规章起草、审查过程中，对分歧较大的问题，应当在认真分析研究的基础上，加大协调工作力度;经协调仍无法形成共识的问题，应当提出解决问题的意见，报领导决定。推行政府立法后评估制度，研究建立政府立法后评估标准和信息收集系统，完善政府立法后评估工作机制和评估方法，努力探索政府立法“立、改、废”有机结合的新机制。
　　(二)完善行政决策制度，大力推进行政决策科学化、民主化、规范化。
　　各级政府法制工作机构要认真总结实践经验，着力从完善制度上为科学决策、民主决策提供保障。规范行政决策程序，关键在于对重大决策事项，从决策动议、方案选择、公众参与、专家咨询论证、合法性审查，到决定方式、公布形式、实施情况评估等各个环节预先作出合理的制度安排，把公开听取意见、专家咨询论证、合法性审查、集体讨论决定，作为必经程序加以规定。要积极探索行政决策公示制度、听证制度、社情民意反映制度、听取人大代表和政协委员意见制度等，保证公开听取意见常态化。要完善违法决策责任追究制度，明确责任追究形式。
　　(三)规范行政执法行为，提高行政执法效能。
　　一是继续推进行政执法体制改革。要研究建立行政执法级别管辖制度，减少行政执法层次、适当下移行政执法重心。在全面总结相对集中行政处罚权工作经验的基础上，健全相关制度，明确相对集中行政处罚权的范围、主体、权限、程序、责任等内容，推进相对集中行政处罚权工作深入开展，充分发挥这一制度在减少多头执法、多层次执法、整合执法资源、提高执法效能等方面的作用。探索开展相对集中行政许可权工作，为改革和创新行政许可制度积累实践经验。完善行政执法协调配合机制，减少行政执法摩擦、堵塞行政执法漏洞、解决行政执法争议、整合行政执法资源，提高行政执法效能。
　　二是全面落实行政执法责任制。进一步落实行政执法责任制，已经全面推行的，要继续深化和完善各项制度，特别是评议考核制度;尚未全面推行的，要尽快启动、全面推开。要依法明确行政执法机构、执法岗位和执法人员的职责，并向社会公布。研究完善行政执法主体和人员资格制度，切实解决行政执法人员资格条件、资格确认程序、执法证件管理和对行政执法人员的监督管理等问题，提高行政执法人员素质。通过行政执法案卷评查、质量考核、绩效评估、满意度测评等方式，对行政执法机关的执法情况进行评议、考核，结果要向社会公布，并作为行政执法人员奖惩、晋升的重要依据。完善行政执法责任追究制度，对不履行或者不认真履行法定职责、滥用职权、越权执法、粗暴执法的，明确追究责任的形式。
　　三是健全行政执法机制。进一步推行行政裁量基准制度，认真梳理法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可等条款，根据本地方、本部门实际情况，对行政裁量权予以细化，制定行政裁量基准并向社会公布。推动行政执法机制创新，建立行政指导、行政规划、行政合同、行政奖励等制度，发挥这些非强制性管理手段在政府工作中的作用，实现管理与服务相结合、执法与疏导相结合、教育与处罚相结合，努力做到法律效果与社会效果的统一。继续完善行政执法经费保障机制，监督实施 “罚缴分离”和“收支两条线”制度，确保权力与利益彻底脱钩。
　　四是完善行政执法程序。要根据有关法律、法规、规章的规定，对行政执法的各个环节、各个步骤进行具体规范。研究建立行政执法监督检查制度，对行政执法监督检查的权限、方式、文书格式等作出明确规定。完善行政执法调查取证制度，对调查取证的主体、手段、方式和程序等进行细化。研究启动行政收费立法工作，对行政收费的范围、征收主体、设定权限、收费程序、费用管理等作出规范。在研究现行法律、法规、规章中有关规范行政程序的规定并总结行政程序立法实践经验的基础上，适时启动统一的行政程序立法工作。
　　(四)加强法规、规章和规范性文件备案工作，切实维护法制统一和政令畅通。
　　一是强化法规、规章备案审查力度。严格执行《法规规章备案条例》，加大对备案的法规、规章的审查力度。经审查发现与法律、行政法规规定相抵触的，要坚决予以纠正，该撤销的要依法予以撤销，该修改的要责令修改，该内部通报的要通报，该公开曝光的要曝光。进一步改进备案审查工作机制，对备案审查工作中涉及的共性问题，可以组织有关专家进行论证，听取管理相对人意见。完善公民、法人和其他组织对法规、规章提出的审查建议制度，明确审查程序，充分发挥公民参与法规、规章审查的作用。
　　二是健全“四级政府、三级监督”的规范性文件备案审查制度。重点对规范性文件违法设定行政处罚、行政许可、行政收费、行政强制的内容，越权规定优惠政策，搞地方保护等问题进行审查，发现问题应当坚决予以纠正。
　　三是加强规章和规范性文件清理工作。建立健全定期清理制度，及时修改和废止与法律、行政法规以及国家政策相抵触的有关规定。清理后，要及时向社会通报清理结果，公布现行有效的规章和规范性文件目录。
　　(五)改革行政复议体制，创新行政复议工作机制，有效化解行政争议，维护社会和谐稳定。
　　一是认真开展行政复议委员会试点工作。要遵循依法实施、稳步推进、注重实效的原则，重点对行政复议委员会的功能定位、职责范围、组织形式、运行机制、工作规则等进行积极探索。
　　二是研究探索相对集中行政复议审理权。在总结试点经验的基础上，逐步实现县级以上地方人民政府只设立一个综合性行政复议机构。
　　三是完善行政复议案件审理方式。研究建立行政争议和解调解、实地调查、公开听证、专家咨询等行政复议工作新机制。按照公开、公平、公正的原则进一步细化听证制度，明确听证范围，规范听证程序，确认听证效力。建立健全行政复议与信访、行政诉讼等行政纠纷解决方式的有效衔接机制。
四是加强行政复议指导。建立行政复议指导工作机制，总结交流行政复议工作经验，研究行政复议工作中的共性问题。全面落实重大行政复议案件报备制度，开展典型案例评析。完善行政复议统计报告制度，提高统计分析水平。
　　(六)切实加强政府法制研究工作，不断提高政府法制研究的理论水平。
　　要从政府法制工作的实际出发，不断研究新情况，总结新经验，探索新理论，通过理论创新进一步指导和推进政府法制工作。政府法制理论研究工作要从本质上、发展上把握政府法制工作的内在规律，总结政府立法、行政执法、法制监督、推进依法行政等各项工作的实践经验，探索建立中国特色的政府法制理论体系。围绕党和政府的中心工作，对依法行政和政府法制工作中的重大问题开展前瞻性和对策性研究。敏锐捕捉经济社会发展中的热点、焦点问题，及时提出运用法律手段解决问题的对策和建议。充分发挥专家学者的理论研究和政府部门的实务研究的优势，做好两者的有机结合，切实提高政府法制研究的理论水平和解决实际问题的能力。
　　(七)认真履行职责，充分发挥政府法制工作机构在推进依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。
　　《纲要》发布实施已经五年多了，完成《纲要》确立的“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府”的目标，任务十分紧迫和艰巨。各级政府法制工作机构要切实增强贯彻落实《纲要》的使命感和责任感，进一步增强工作的积极性和主动性，认真做好组织推动、综合协调、政策研究和督促指导工作。为进一步落实好《纲要》和《决定》，国务院法制办草拟了“国务院关于深入贯彻落实《纲要》，加快建设法治政府的实施意见”和“国务院办公厅关于建立和实施法治政府建设指标体系的指导意见”，将提交全国依法行政工作会议讨论。
(八)加强政府法制干部队伍建设，全面提升政府法制工作的水平和能力。
　　一是加强理想信念教育，大力提高政府法制工作人员的政治素质和思想理论水平。二是加强作风建设，增强大局意识、责任意识和服务意识。三是健全干部培养机制，为政府法制干部成长创造良好的环境和条件。
全国法制办主任、法规司司长会议的主要精神，就传达到这里。