自治区政府副秘书长、法制办主任任高民在全区规范性文件制定和备案工作会议上的讲话

  经自治区政府领导同意，今天我们召开全区规范性文件制定和备案工作会议，这是我区备案审查工作的第一次会议。临近年终岁末，大家都很忙，我们还要专门召开这次会议，可见这项工作的重要性。这次会议的主要任务是：总结近年来我区规范性文件备案审查工作的情况，研究加强规范性文件备案审查工作的措施，安排部署下一阶段的工作。待会，张军副主任和有关同志就规范性文件的制定、备案审查还要进行专门的讲解，希望同志们珍惜这次难得的学习机会，静下心来，认真学习。下面，我先讲几点意见：
一、我区规范性文件备案审查工作的基本情况
1988年我区开始建立了规范性文件备案审查制度。多年来，全区各级政府、部门及其法制机构积极探索、开拓创新，不断完善规范性文件的制定和备案审查工作，加强对规范性文件的管理和监督，在建立和完善备案审查工作机制、提高规范性文件质量等方面，做了大量的工作，取得了一定的成绩。特别是国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）颁布实施以来，各地区、各部门及其法制机构按照自治区政府的安排部署，精心组织，狠抓落实，认真开展了规范性文件备案审查工作。自治区政府法制办提请自治区政府公布实施了《宁夏回族自治区规范性文件制定和备案规定》(政府令第79号)，设立了备案审查译审处，建立了“四级政府三级备案”和下管一级的监督体制以及备案登记制度等制度，并对全区规范性文件的制定程序进行了规范。全区大部分市、县政府和自治区政府部门先后建立了规范性文件备案审查制度。截止目前，全区各市、县（区）人民政府和自治区政府各部门共向自治区人民政府报送备案规范性文件1275件，自治区政府法制办以《备案审查意见书》或《行政执法监督通知书》的形式纠正了59件，以其他方式协调纠正了185件。同时，各地区、各部门遵守规范性文件的法定制定程序，有效地防止了越权设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费及增加行政管理相对人义务等违法现象。自2003年以来，自治区政府法制办对以自治区政府和政府办公厅名义下发的100余件具有普遍约束力的规范性文件进行了合法性审查。自治区政府各部门以及银川市、石嘴山市、吴忠市和盐池县等18个市、县（区）政府也都相继出台了有关行政决策方面的规范性文件，为做到科学、民主、依法决策提供了制度保障。通过全区各级法制机构的不懈努力，我区规范性文件的质量得到了明显提高，为有效预防和减少违法或不当的行政行为、全面推进依法行政发挥了积极作用。
总结我区规范性文件备案审查工作，虽然取得了一些成绩，但与《纲要》和全面推进依法行政、建设法治政府的目标要求还有不小的差距，存在不少问题，主要表现在：一是对规范性文件备案审查工作的重要性认识不到位。有的法制机构负责人没有从深入贯彻落实科学发展观、建立和谐社会、保证政令畅通的高度来认识规范性文件监督工作的重要意义，对规范性文件备案审查工作重视不够，不积极主动地向本地区、本部门的主要领导汇报，致使本地区、本部门规范性文件备案审查工作滞后，甚至没有开展备案监督工作。二是“有件不备、有备不审、有错不纠”的现象还比较普遍。一些市、县(区)政府和政府部门报送规范性文件备案的积极性不高、主动性不强，漏报、迟报、不按规定格式报送备案的现象时有发生，甚至个别设区的市政府2009年度连1件规范性文件也未向自治区政府报送备案。近年来，自治区政府法制办收到群众提出审查建议所涉及的规范性文件均未报送备案，有相当一部分规范性文件没有纳入备案监督的范围。一些地方和部门法制机构没有及时对备案的规范性文件进行审查，“有备不审、有错不纠”的问题还比较突出，有的审查工作还只停留在登记阶段，一些违法或者不当的规范性文件没有得到及时、有效地纠正。三是规范性文件制定程序不规范。有的市、县(区)政府和政府部门没有遵守规范性文件制定的法定程序，没有建立相关的配套制度，规范性文件制定的随意性大、不规范，未经合法性审查、会议集体审议就出台规范性文件的现象还时有发生。四是规范性文件备案审查人员严重不足、工作质量不高。一方面，由于受机构设置数额的限制，我区有的市、县(区)政府法制机构仅有1至2名法制工作人员，工作头绪多，任务重，致使规范性文件备案审查工作得不到人力保障。另一方面，有的法制机构工作人员法律素质不高、业务不精，影响了备案审查工作的有效开展。这些问题的存在，有历史原因，也有现实原因；有客观原因，也有主观原因，已经严重制约了我区规范性文件备案审查工作的有效开展。为此，各地区、各部门的法制机构一定要从依法行政、建设法治政府的高度，充分认识到加强规范性文件备案审查工作是全面推进依法行政的客观需要，是提高制度建设质量的必要措施，是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求，切实增强做好规范性文件备案审查工作的责任感和紧迫感，高度重视和正视现实问题，切实采取措施加以解决。
二、切实做好当前规范性文件备案审查的几项工作
规范性文件合法与否、质量高与低，直接关系到政府机关形象和人民群众切身利益。做好规范性文件备案审查工作是政府法制机构的一项重要职责。为此，各级法制机构要认真贯彻落实《宁夏回族自治区规范性文件制定和备案规定》，加强对规范性文件制定的管理，强化对规范性文件的备案审查，努力提高规范性文件质量。当前，要切实做好以下几项工作：
（一）切实做好制定工作，确保规范性文件合法有效
提高规范性文件质量，确保规范性文件合法有效，必须严格遵守规范性文件制定的法定程序。一是制定规范性文件，要符合法定权限。除各级人民政府、县级以上人民政府部门和依据法定授权或者经自治区人民政府批准具有行政管理职能的组织外，其他单位无权制定规范性文件。二是制定规范性文件，要内容合法。制定规范性文件，不得创设行政审批、行政处罚、行政强制、行政收费，没有上位法依据，不得增加公民、法人或者其他组织的义务，不得剥夺、限制公民、法人或者其他组织的权利。三是制定规范性文件，要遵守法定程序。规范性文件草案必须要事先听取意见，经过法制机构的依法审核和集体讨论决定，由机关主要负责人签发，并通过政府公报、政府网站以及新闻媒体等途径向社会公布；未经听取意见、法制机构审核和集体讨论决定的，不得发布施行；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
（二）切实做好报备工作，确保规范性文件“有件必备”
报备是规范性文件制定机关的法定义务，也是实现规范性文件备案监督的前提。“有件不备”，审查和纠错就失去了基础，整个备案审查制度就必然落空。因此，各级行政机关必须向上级行政机关报送备案本机关制定的规范性文件。同时，报送规范性文件备案必须严格按照规定的程序和格式报送，规范性文件制定机关要按照自治区政府第79号令的规定，在每年1月底以前，将上年度本机关制定的规范性文件的目录报送备案机关；县级政府的规范性文件目录在报送上一级政府的同时要抄报自治区政府法制办公室。各地区、各部门法制机构要建立规范性文件备案情况通报制度，对规范性文件报送备案的及时率和规范率要定期通报。
（三）切实做好审查工作，确保规范性文件“有备必审”
审查是规范性文件备案审查制度的核心。各级政府法制机构和有备案审查任务部门的法制机构，要克服各种困难，切实担负起规范性文件备案监督的法定职责，对收备的规范文件要依法认真审查。一要掌握审查的主要内容。对报备的规范性文件主要是审查制文主体是否合法，文件内容是否违反法律规定，制定程序是否合法等。二要掌握审查的基本方式。要结合实际，合理采用主动审查、被动审查等方式，高度重视公民提请审查，特别是人大常委会转来审查件的处理。坚持原则性与灵活性相结合，务求备案审查取得实效。要正确处理备案审查与制度建设的关系，通过备案审查不断完善制度，通过完善制度促进规范性文件质量的提高。三要突出审查重点。当前，规范性文件备案审查工作要认真贯彻落实党的十七届四中会会和中央经济工作会议的主要精神，围绕自治区党委、政府的中心工作，对国家和自治区积极应对国际金融危机，全力以赴“保增长、保民生、保稳定”中涉及宏观调控政策执行的文件进行重点审查，努力为促进我区经济社会又好又快发展服务。同时，对涉及征用土地、房屋拆迁、社会保障等关系民生问题的规范性文件，也要重点进行审查，防止出现激化矛盾和行政争议及大规模违法事件的发生，影响社会稳定。
（四）切实做好纠错工作，确保规范性文件“有错必纠”
纠错是规范性文件备案审查制度的关键。各级政府法制机构要认真履行职责，建立和完善纠错工作机制，加大纠错力度，对超越权限、内容违法、违反法定程序的规范性文件，要坚决按照法定程序制作《行政执法监督通知书》予以纠正。氏规范性文件制定机关必须在接到《行政执法监督通知书》之日起30日内向备案机关的法制工作机构书面报告处理结果；逾期不纠正的，法制工作机构要报请备案机关制作《行政执法监督决定书》予以撤销。同时，要建立规范性文件清理制度。各级法制机构要定期对本地区、本部门制定的规范性文件进行清理，对不符合法律、法规、规章规定，依据缺失，内容相互抵触，调整对象已不存在，有地方保护、行业保护等不适当内容，不适应经济和社会发展需要，以及与转变政府职能的要求不一致的规范性文件，要及时提出修改或者废止的建议。并向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。未列入继续有效目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
（五）切实做好示范点工作，确保规范性文件示范点真正发挥示范作用
2006年 9月，国务院法制办建立了规范性文件备案审查工作示范点制度，我区石嘴山市和中卫市法制办被国务院法制办确定为备案审查工作示范点。几年来，我区备案审查工作示范点按照国务院法制办和自治区法制办的统一安排，结合本地区实际，开展了一系列规范性文件备案审查示范点工作，取得了一定的成绩，但是，工作力度还不够，工作中存在着“先紧后松”的现象，示范点的作用没有真正发挥出来。为此，石嘴山市和中卫市法制机构一定要按照示范点工作的要求，认真总结，找出问题，完善制度，抓好落实，要勇于创造新经验，开辟新路子，为全区规范性文件备案审查工作积累经验，带个好头。自治区法制办将加大对示范点工作的指导力度，力所能及地帮助示范点解决一些困难。全区其他法制机构要向示范点学习，结合本地区、本部门的实际，建立健全规范性文件备案审查相关制度，责任到人，扎扎实实地开展规范性文件备案审查工作，不断提高备案审查工作能力和规范性文件质量。
三、做好规范性文件备案审查工作的几点要求
规范性文件备案审查工作，是维护法制统一、政令畅通的重要手段，也是政府法制机构一项重要的职责。各级法制机构一定要认清形势，提高认识，切实加强对规范性文件备案审查的组织领导，认真抓好规范性文件备案审查工作，切实抓出成效。
一要落实工作责任。各级法制机构要切实履行好规范性文件备案审查的职责，积极向本地区、本部门的主要领导汇报工作，使领导了解备案审查工作，提高对备案审查工作重要性的认识，争取领导的重视和支持。特别是要根据备案审查工作的开展进度，逐步建立健全相应机构，配备得力人员，加强对从事规范性文件备案审查工作人员的培训，同时，也要加强对承担规范性文件起草任务人员的培训，提高其业务素质和工作水平，切实做好备案审查工作。
二要完善相关制度。健全制度是创新工作机制的前提和保证。各级法制机构要按照国务院《纲要》和《决定》的要求，结合本地区、本部门的实际，以围绕制文主体合法、程序规范为重点，以提高报备率、合法率为切入点，进一步建立和完善相关制度。要在贯彻落实好现有规范性文件制定、合法性审查、登记编号、公文运转等制度的基础上，重点研究和探索广泛听取意见、专家论证、集体讨论决定等制度，促进规范性文件制定和备案审查工作规范化、制度化。要积极探索和创新有利于做好备案审查工作的新机制、新方式、新办法，努力提高规范性文件的报备率、审查率、合法率。
三要加强协调配合。做好规范性文件备案审查工作是法制机构的法定职责，但仅仅依靠政府法制机构审查是远远不够的。各级法制机构要注意做好组织协调工作，对规范性文件涉及的主要问题，要深入调查研究，听取有关意见；对涉及其他部门职责的，要组织其他部门协助审查；对内容复杂、有疑难问题的，要聘请专家进行论证，或者举行听证，必要时还要听取行政管理相对人的意见，增强规范性文件的民主性、科学性、可行性。同时，要充分发挥舆论和社会的监督作用，建立公民、法人或其他组织提请审查规范性文件的机制，拓宽发现问题的渠道。公民、法人或其他组织提出审查建议的，要积极受理，依法审查，并向建议人书面反馈审查和处理结果，推动备案审查工作上台阶、上水平。
四要强化监督检查。各级法制机构要建立健全相应的检查制度，对本级政府及其工作部门制定的规范性文件进行监督检查，对不按期报备、有错不纠的行为，必须坚决纠正。自治区政府法制办将对全区规范性文件备案审查工作进行一次调研督查，对开展规范性文件备案审查工作不力的，要予以通报批评；对开展规范性文件备案审查工作突出的，要予以表彰和奖励。
同志们，做好规范性文件备案审查工作是我们各级法制工作人员不可推卸的法定责任，意义深远、责任重大。我们一定要坚定信心，增强事业心和责任感，扎实工作，开拓创新，把我区规范性文件备案审查工作提高到一个新的水平，为全面推进依法行政、建设法治政府作出应有的贡献!