马凯国务委员在全国依法行政工作会议上的讲话
2010年8月27日）
今天上午，温家宝总理发表了重要讲话，对全面推进依法行政、加快建设法治政府做出了全面部署，提出了明确要求。公安部、工商总局和北京市、浙江省、湖南省政府的主要负责同志作了发言，从不同角度介绍了本地区、本部门依法行政的做法和体会，讲得都很好。下午，与会同志认真学习、深入讨论了温家宝总理的重要讲话和《国务院关于加快推进法治政府建设的意见（讨论稿）》，并就贯彻落实会议精神、进一步加快法治政府建设，提出了很多好的意见和建议。大家一致认为，温家宝总理的讲话把依法行政、建设法治政府放在政治体制改革的高度来认识，放在我们党治国理政从理念到方式的革命性变化的高度来认识，非常重要、非常深刻。会议开得很成功，达到了预期目的。
会议结束后，各地区、各部门要及时传达温家宝总理重要讲话和会议精神，认真组织学习讨论，把思想和行动统一到温家宝总理的重要讲话和会议精神上来。要根据会议精神和即将下发的国务院关于加快推进法治政府建设的意见，结合实际，制定本地区、本部门今后一个时期推进依法行政的工作规划，明确工作任务、具体措施、完成时限和责任单位，明确每个年度的工作重点，强化督促指导和监督检查，扎扎实实地推进依法行政工作，务求法治政府建设实现新突破、取得新成效。
下面，我就贯彻落实温家宝总理重要讲话，进一步做好依法行政的几项具体工作，讲几点意见。
一、着力提高立法质量，做到“突出重点、把握规律”
改革开放以来，我国立法工作取得了巨大成就，截至目前，我国现行法律235件，行政法规699件，地方性法规8000多件，部门规章和地方政府规章12308件，初步形成了中国特色社会主义法律体系基本框架，从根本上改变了无法可依的局面。政府立法工作在其中起到的重要作用应当充分予以肯定。同时，也要看到政府立法工作还不能完全适应经济社会发展的客观需要，一些急需的立法项目没有出台，一些政府立法质量不高，操作性不强，权威性不够，约束力不强，对不执行怎么办的问题没有较好解决，有的规定带有地方保护和部门利益倾向等。当前，我国改革发展面临许多新情况、新问题，立法工作和制度建设的艰巨性，复杂性前所未有。许多改革措施要靠制度来凝聚共识、引领推动，各种利益关系要靠制度来统筹兼顾、调整规范，各种矛盾纠纷要靠制度来定分止争、化解平息。进一步加强和改进政府立法工作，必须始终围绕党和国家中心工作，坚持服从并服务于党和国家工作大局，依法立法，科学立法，努力在提高立法质量上下功夫，做到突出重点、把握规律。
突出重点，就是要区分轻重缓急，在确定立法项目时把握好工作的重要程度、紧迫程度和成熟程度。所谓重要，就是事关经济社会发展全局和政府运行的基础性制度；所谓紧迫，就是改革开放急需、人民群众迫切要求尽快出台的制度；所谓成熟，就是大政方针已定、实践经验基本成熟、各方形成基本共识、条件基本具备、出台时机比较适当的制度。在立法工作中，要根据这些要求，合理制定政府立法计划，把重要程度、紧迫程度、成熟程度高的，作为制度建设的重点。只有突出重点，才能集中力量、确保质量。温家宝总理在讲话中要求，下一阶段立法工作要在解决经济社会发展的深层次矛盾、推动科学发展、促进社会和谐方面取得更大进展，提出要完善经济体制、改善民生和发展社会事业以及加强政府自身建设方面的法律法规。对这些方面的立法项目，要优先安排；对其中社会高度关注、实践急需、条件相对成熟的，要作为重中之重，集中力量攻关，尽早出台；对条件暂不成熟的，也要统筹安排，加强协调，积极推动。
把握规律，就是要从经济社会发展实际出发，力求使制度体现规律要求、适应时代需要、符合人民意愿、解决实际问题。为此，要努力做到“三个统一”：一是活力与有序的统一。立法质量好坏，很重要的一个检验标准，就是能不能做到维护有序和激发活力相统一。活力是发展的动力，有序是发展的前提。保持活力，就是在制度设计上，要保证公民和市场主体权利公平、机会公平、规则公平，注重对公民和组织合法权益的保护，激发市场主体和社会成员的积极性、主动性和创造性，解放和发展生产力。设定许可、处罚、收费、强制等对市场主体和社会成员有较大影响的行政管理措施，必须严格依法进行，对其可能产生的经济社会影响进行科学评估论证，不必要的，一律不得设定。维护秩序，就是在制度建设中，要妥善处理公共利益和个体利益的关系，科学设定各项管理制度和程序，对维护统一、公平的竞争秩序做出良好制度安排，对合法与违法、正当与不当的行为要有明确、具体的规定，对侵犯国家、组织和个人合法权益的违法行为要加大制裁力度。二是权力与责任的统一。权责一致是制度建设的基本要求，一部好的法律应当做到有权必有责，失职要追究。保障行政机关有效履行职责，一方面法律法规要赋予行政机关履行职责所必需的权力，做到授权充分、措施有力，确保其依法能够管得住、管得好、管到位。另一方面，要在授予权力的同时，明确其相应的责任，做到权力到哪里、责任就到哪里，确保权责相称。三是规范与引领的统一。要立足实际，及时把经过实践检验有效的政策和成功的经验通过法律制度确定下来，以巩固改革发展成果，解决实际问题，保障经济社会活动能够在法律制度的轨道上有序有效运行。同时，制度建设要有前瞻性，把握事物发展趋势，确定合理政策导向，以引领经济社会活动、推进改革发展进程。
二、认真抓好法规清理，做到“全面清理、建立机制”
当前，一些地区和部门还存在着法规、规章和规范性文件清理不及时、不到位等问题。有的法规、规章特别是规范性文件早已不符合实际，有的调整对象已经消失，有的因上位法调整而与上位法不一致，但迟迟没有得到修改或者废止，严重损害了法律和政策的权威，人民群众对此反映强烈。各地区、各部门对此都要高度重视，切实抓好法规、规章和规范性文件的清理，做到全面清理、建立机制。
全面清理，就是从近期看，要对所有现行有效的法规、规章和规范性文件进行一次全面清理。一是法规清理。国务院已经对行政法规清理做出部署，各部门要按照国务院的部署，对照《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》，抓紧研究提出对现行行政法规废止、修改或者调整的意见和建议，及时按程序报批。对出台时间比较早、明显不适应经济社会发展需要、社会反映比较强烈的规定，要认真研究，一并提出废止、宣布失效或者修改的意见和建议。二是规章清理。要按照今年4月国务院办公厅《关于做好规章清理工作有关问题的通知》规定的清理范围、工作任务、基本原则和时间进度，抓紧组织清理。对明显不适应经济社会发展要求、与上位法规定相抵触或者不一致、相互之间明显不协调的规定，要在认真梳理研究的基础上，分别做出废止、宣布失效或者修改等处理决定，确保在今年12月1日前完成。三是规范性文件清理。行政机关的规范性文件数量很多，多年来一直没有进行过全国范围的清理。各地区、各部门要按照国务院的要求，对本地区、本部门的规范性文件进行一次彻底地清理。凡是涉及行政管理内容以及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，都要列入清理范围。对不符合法律、法规、规章规定，违反世界贸易组织规则和我国加入世界贸易组织承诺，不适应经济社会发展要求，加重企业负担、搞地方保护和行业保护，增加公民、法人、其他组织义务和影响人民群众合法权益等内容的规范性文件，要坚决予以修改或者废止。清理工作结束后，各地区、各部门要向社会公布本地区、本部门继续有效、废止和失效的规范性文件目录，接受人民群众监督。
建立机制，就是从长远看，要建立健全清理工作的长效机制。在对现行法规、规章和规范性文件清理的基础上，各地区、各部门要抓紧建立法规、规章和规范性文件日常清理制度和定期清理制度。一是新的法律一旦出台，国务院有关部门就要及时对本部门负责实施的行政法规进行清理，发现有与新的法律相抵触、不一致等问题的，要及时提出修改或者废止的意见和建议；二是新的法律、法规出台后，各地区、各部门要及时对照核查本地区、本部门的规章和规范性文件，发现与上位法相抵触、不一致等问题的，要及时修改或者废止；三是随着客观形势变化，法规、规章、规范性文件的规定明显不适应经济社会发展要求的，各地区、各部门要随时进行清理；四是规章一般每隔5年，规范性文件一般每隔2年要进行一次清理，清理结果要向社会公布。要严格法规、规章、规范性文件清理责任制，对应当清理而未清理或者清理不及时，破坏法制统一、侵害人民群众合法权益、造成恶劣社会影响的，要严肃追究有关地方或部门主要领导的责任。
三、健全法规备案审查制度，做到“有件必备、有错必纠”
规章和规范性文件备案审查，是政府层级监督的重要手段，是维护法制统一和政令畅通的重要措施。当前，一些地方和部门在规章和规范性文件备案中，还存在着有件不备、有错未纠的问题，致使一些与上位法相抵触、违法设立优惠政策和管理措施、违反世贸组织规则、搞地区封锁和部门垄断的规章和规范性文件没有得到及时纠正，损害了国家法制统一和尊严，损害了人民群众的合法权益，严重影响了政府形象。各地区、各部门都要严格执行法规规章备案条例和有关规范性文件备案制度，切实加强规章和规范性文件备案审查，做到有件必备、有错必纠。
有件必备，就是出台的规章和规范性文件，都要及时按照有关规定向上级机关备案。总体来看，规章备案做得比较好，发布规章基本能及时报送备案。但规范性文件备案工作需要进一步重视和加强。要建立地方“四级政府、三级监督”的规范性文件备案工作机制，下级政府制定的规范性文件要向上一级地方政府报送备案，县级以上地方政府工作部门制定的规范性文件要向本级政府报送备案，实行垂直领导管理体制的下级部门制定的规范性文件要向上一级部门报送备案。要建立规范性文件备案登记制度、备案公布制度、情况通报制度和监督检查制度，加强备案工作信息化建设，将备案工作列入依法行政考核内容，实现对规范性文件的全面监督。
有错必纠，就是要加强备案审查，对在审查中发现的问题，要坚决予以纠正，不允许下位法与上位法抵触、政策之间“打架”的现象存在。要建立和完善听取行政管理相对人意见、专家咨询论证、部门协调等制度，对公民、法人和其他组织就规章、规范性文件提出的审查建议，要认真研究处理，及时予以答复，保护公民参与监督的积极性。经审查发现规章和规范性文件超越制定权限，违反法律法规规定或者规定不适当，以及制定过程违反法定程序等问题的，要责令制定机关限期自行纠正；逾期不纠正的，要依法予以撤销并通报，希望各地区、各部门都能抓一、两个典型。要建立健全规章和规范性文件备案责任制，对该备案未备案或者备案后应纠正未纠正的，要严肃追究有关地方或部门主要领导的责任。
四、加强和改进行政执法，做到“严格规范、公正文明”
行政执法事关经济社会秩序的维护，直接涉及人民群众的切身利益。这些年来，各地区、各部门对行政执法是重视的，做了大量工作，但行政执法仍存在不少突出问题：一些地方和部门执法不严、违法不究，食品药品、生态环境、安全生产、社会治安等领域的违法行为得不到及时查处；有些行政机关执法不讲规矩和程序，乱执法、滥执法；有些行政执法人员不给好处不办事，给了好处乱办事，“吃拿卡要’’现象在一些地方还比较突出；一些执法人员执法方式简单、态度粗暴；以权谋私、贪赃枉法等消极腐败现象还比较严重，个别人员甚至充当违法犯罪分子的“保护伞”，社会影响极坏。各地区、各部门都要充分认识这些问题的危害性，高度重视行政执法，创新执法体制，界定执法权限，完善执法程序，改进执法方式，加强执法保障，做到严格执法、规范执法、公正执法、文明执法。
严格执法，就是要严格按照法定权限和程序行使权力，做到既不失职，又不越权，一丝不苟地履行执法职责。对违法行为，该立案的要立案、该查处的要查处，做到有案必查、违法必究，决不能大事化小、小事化了。对人民群众反映强烈的违法问题，要坚持原则，敢于碰硬，决不能姑息迁就。所有行政执法都要坚持以事实为依据，以法律为准绳，认真办好每一个案件，做到过罚相当、不枉不纵。
规范执法，就是执法主体、权限、依据和程序都要合乎规范。要高度重视规范执法的制度建设，完善行政执法适用规则和裁量基准制度，对行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等各类行政执法行为的具体情形，明确适用的具体条件、标准、幅度和方式，防止行政执法权被滥用。要细化执法流程，明确行政执法的每一个环节和步骤，完善行政执法告知、说明理由、回避、调查取证、听证、集体决定等制度。各级行政机关都要认真执行规范行政执法的各项制度，落实执法责任，加强监督检查、考核评议，确保执法人员能够依法依规行使权力、承担责任。
公正执法，就是要坚持法律面前人人平等，对所有社会成员一视同仁，对任何公民和组织的合法权益都要平等地予以保护，不得厚此薄彼；对违法行为都要平等地依法追究法律责任，不得畸轻畸重；对同样的情形，都要做出同等处理，做到不偏不倚。各级行政执法机关制裁违法行为所采取的手段都要适当，尽量减少对当事人权益不必要的损害。要推进“阳光执法”，所有执法依据、执法权限、适用规则、执法程序和执法结果都要向社会公布，接受社会监督，维护社会公平正义。
文明执法，就是执法人员要善待当事人，尊重其人格尊严，举止文明，态度公允，用语规范。行政执法中遇到的问题往往都是人民内部矛盾，只要坚持明之以法，晓之以理，动之以情，工作到位，当事人大多会自觉接受和履行处理决定。如果方法简单、态度粗暴，不但不能解决问题，反而可能会激化矛盾。对违法行为，凡通过教育能够达到执法目的的，要慎用或者不用强制和处罚手段对依法需要采取强制和处罚手段的，既要合法合规，又要合情合理，不得粗暴对待当事人，不得损害其人格尊严。要推行行政指导等柔性执法方式，坚持管理与服务并重、处理与疏导结合，对当事人进行经常性教育和必要警示，引导他们自觉依法办事，实现法律效果与社会效果的统一。要加强行政执法信息化建设，实现行政执法流程网上管理，提高行政执法效率和规范化水平。要狠抓执法纪律和职业道德教育，全面提高执法人员的文明素养。
五、发挥行政复议和行政调解功能，做到“渠道畅通、案结事了”
行政复议和行政调解都是化解社会矛盾纠纷的重要渠道和手段，对保障人民群众合法权益，维护社会和谐稳定具有重要作用。目前这两项制度的功能还没有充分发挥出来。一些依法应当由行政机关化解的矛盾纠纷没有得到及时化解，导致一些小纠纷变成大矛盾，小问题拖成大事件。各地区、各部门要高度重视行政复议行政调解在防范化解矛盾纠纷中的作用，认真落实行政复议法和有关行政调解的法律规定，关键是要做到渠道畅通、案结事了。
渠道畅通，就是要积极受理行政复议行政调解案件，决不允许以任何理由或者借口把群众挡在政府大门之外。各级行政机关要加大对行政复议行政调解的宣传力度，让人民群众知晓行政复议和行政调解的优势。各级行政机关做出行政决定时，都必须告知当事人申请行政复议的权利和途径。要将行政调解作为各级政府和有关部门的重要职责，建立由各级政府负总责、政府法制部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作新体制。不仅要将行政机关与公民、法人或其他组织之间产生的行政争议纳入行政调解范围，还要将公民、法人或其他组织之间产生的与行政管理有直接或间接关系的民事纠纷，如资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、需政府出面协调的一些纠纷，都要纳入行政调解的范围。要创新申请方式，简化申请手续，方便当事人提出申请。对可能影响社会稳定的民事纠纷，要主动进行调解。对依法确实不属于复议和调解范围或者应当通过其他途径解决的事项，要认真解释，告知当事人法定解决渠道，决不允许简单地一推了之。上级行政机关要加强对复议和调解受理活动的监督，坚决纠正无正当理由不受理复议和调解申请的行为，切实解决“告状难”的问题。
案结事了，就是要提高行政复议行政调解的质量和效率，把该由行政机关化解的矛盾纠纷，化解在初发阶段，化解在行政程序之中，实现“纷争止、事情了、人气和”。要创新体制机制，加强规范化建设，提高行政复议行政调解化解矛盾纠纷的能力。办理行政复议案件、调解民事纠纷，要深入调查，充分听取各方意见，查明事实、分清是非，做到“情况明、底数清”。要带着感情做工作，说服当事人互谅互让，尽量达成和解。对行政复议达不成和解的，要及时依法做出裁决，对违法或者不当的行政行为，该撤销的撤销，该变更的变更，该确认违法的要确认违法，决不能搞“官官相护”行政调解达不成协议的，要引导当事人通过仲裁、诉讼等法定渠道解决。推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，实现各类调解主体的互动，形成调解工作合力。
六、建立行政决策风险评估机制，做到“综合评估、风险可控”
保证行政决策合法、科学、民主，减少决策风险，是推进依法行政、建设法治政府的一项重要任务。当前，一些地万和部门盲目决策、草率决策等问题还比较突出，有的决策损害了国家和人民群众利益，甚至引发群体性事件，给党和人民的事业带来了严重损失。温家宝总理在讲话中指出，要深入推进科学民主决策，进一步建立健全重大决策的规则，把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定，作为决策的必经程序。各地区、各部门要按照总理讲话要求，健全决策程序，完善决策机制，把行政决策纳入规范化、制度化、法律化的轨道。近年来，一些地方和部门开展了行政决策前的风险评估，在防范政策风险、减少决策失误方面取得了较好效果。各地区、各部门都要进一步总结实践经验，建立完善行政决策风险评估机制，做到综合评估、风险可控。
综合评估，就是对行政决策进行综合评判、多方权衡，科学、全面、客观地论证行政决策的合法性、合理性、可行性。需要评估的事项应包括：行政决策是否符合法律法规和国家政策，是否符合本地经济社会发展实际，是否做到了公开、公正、公平，是否为绝大多数群众接受，出台时机是否成熟，配套措施是否完善，所涉资金能否到位，会否引起相关行业、相邻地区、其他群体的攀比，应对可能引发的不稳定因素的措施是否可行有效等。要探索建立专家论证、公众参与、专业组织评测等相结合的风险评估机制，通过舆情反映、问卷调查、重点走访、召开座谈会等方式，收集整理相关情况信息、意见建议，并对可能引发的各种风险加以研判论证，提出风险等级和风险防范建议，确保决策出台后能够平稳顺利实施。
风险可控，就是通过综合评估，确定决策事项的风险等级，凡是风险不可控的，不得列入决策议程。要坚持发展与稳定统筹，防范决策的社会稳定风险，实现决策经济效果与社会效果的统一，要坚持成本与效益分析，防范决策的财政风险，保证决策的顺利实施，要关注决策的正义性，防范决策的道德风险，确保决策符合公众的根本利益。做到决策风险可控，关键是做到三条：一是明确界定风险评估范围，凡是涉及当地经济社会发展的战略举措、发展规划和有较大影响的重要政策，涉及公共利益或者与人民群众切身利益密切相关的重大行政决策，均应列入风险评估范围，如政府重大投资项目、重大公共设施建设、公用事业价格调整、企业改制、土地征用、房屋拆迁、环境保护、教育医疗社会保障制度改革等。二是把风险评估结果作为行政决策的重要依据，决不能将评估结论束之高阁。根据风险评估结论，需要决策的，也要把握好出台时机，提前制定应对措施和应急处置预案，把风险防范的责任和措施落实在决策之前，最大限度地防范、减少负面影响，避免造成重大损失甚至引发社会不稳定。三是建立行政决策纠错机制。决策出台后，要注意跟踪其执行情况，通过民意反映、抽样检查、跟踪反馈评估审查等方式，及时发现决策执行中存在的问题和出现的新情况，有针对性地采取措施，及时纠正决策执行中的偏差，最大限度地减少决策失误造成的损失。
最后，我对国务院部门依法行政工作再提三点要求。
一要带头依法行政。国务院各部门在国务院领导下承担着宪法、法律赋予的职责，行使着人民授予的权力，任务重、责任大，一举一动都关乎国务院形象，关乎人民政府形象。国务院部门的这一特殊地位和作用，决定了各部门要带头树立依法行政观念，坚持依法行政、依法办事。要不断增强运用法治思维和法律手段解决经济社会复杂问题的能力，不论作决策、发文件、公布信息，还是实施审批、做出处罚，都要严格依照法定权限和程序办理。要加强各部门法制机构建设，充分发挥其在推进依法行政中的参谋、助手和顾问作用，在决策合法性审查和法律、行政法规、规章起草中的主导作用。
二要站在全局高度做好政府立法工作。要紧紧围绕党和政府的中心工作，紧紧围绕改革发展稳定大局起草法律和行政法规草案，制定部门规章。要把每个立法项目放在全局上认真研究、论证，使其制度设计切实体现党中央、国务院有关改革决策，坚决防止部门利益干扰科学民主立法。要强化立法程序，严格按照法定权限和程序制定部门规章，对涉及两个以上部门职责、依法应当联合制定规章的，不得单独制定；涉及重大问题、需要向国务院请示报告的，必须按程序报批。当前要完善制度，防止两种倾向，一是起草法律法规规章和规范性文件涉及别的部门，不征求意见；二是起草部门征求相关部门意见时，相关部门拖延或者不回复意见。对这两种倾向，希望各部门都要切实防止发生。
三要加强对本系统依法行政工作的指导。各部门要认真总结本系统依法行政的好经验、好做法，深入分析本系统依法行政存在的突出问题，研究提出推进本系统依法行政的新举措，加强对本系统依法行政工作的指导，提高本系统依法行政的整体水平。国务院各部门要支持地方政府依法行政，督促、推动本系统依法行政，为地方各级行政机关依法行政创造条件、排除障碍、解决困难。
全面推进依法行政、加快建设法治政府，使命光荣，任务艰巨。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，开拓进取．扎实工作，为加快建设法治政府，促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定做出新的更大的贡献。