风景名胜区管理体制“要强身”

风景名胜区管理体制建设的内容包括风景名胜区的管理体制和机制建设、风景名胜区的综合执法以及景民共建、协调发展等，这些内容都是目前风景名胜区行业面临的重大问题，也是为人们所关注的并长期以来影响风景名胜区健康和可持续发展的老问题。

从国务院公布第一批国家重点风景名胜区并开始着手建立具有中国特色的风景名胜区制度以来，我国的风景名胜区事业已经走过33年的历程。风景名胜区作为我国自然与文化遗产保护体系和全国主体功能区架构的重要组成部分，在国民经济和资源环境相协调的国土空间开发格局中，对调整产业空间结构、优化城乡发展格局、促进实施区域发展总体战略以及实现国家发展战略等方面作出了贡献。风景名胜区作为社会文化活动不可或缺的载体及国家旅游经济发展的主要支撑，在保护国家自然与文化遗产资源、维护社会和谐稳定和传承中华民族文化等方面，发挥了不可替代的作用。

当前，我国正处在改革开放以来最为关键的时期，全国风景名胜区行业也处在全面深化改革的重要阶段。我国政治与经济体制改革的不断深化以及城乡建设的高速发展，促进了各级风景名胜区的管理机制建设，极大地提升了风景名胜区的综合实力，与此同时，也使风景名胜区行业面临诸多挑战，出现了许多新的问题，各种矛盾凸显出来。当前，困扰风景名胜区健康发展的主要问题有三个：一是风景名胜区管理体制不顺。主要表现在风景名胜区“多头管理”问题严重、“行政越位”与“行政缺位”并存、管理机构内部组织臃肿和存在政企不分等问题。二是风景名胜区综合执法不力。执法主体不明确、职责交叉、多头执法问题严重。三是风景名胜区与原住民利益矛盾冲突，利益分歧和纠纷屡有发生，致使风景名胜资源得不到有效的保护和管理。

在新常态下，如何解决好风景名胜区亟待解决的问题、如何正确处理阻碍其健康发展的主要矛盾、实现风景名胜区行业全面深化改革的总体目标、促进风景名胜区事业健康和可持续发展，有待进一步深入研究探讨。对此，中国风景名胜区协会就风景名胜区管理体制建设方面提出以下建议：

一是要深入贯彻落实《风景名胜区条例》，进一步提高对理顺风景名胜区管理体制重要性的认识。实行统一管理，是国务院《风景名胜区条例》（以下简称《条例》）中明确规定的风景名胜区的工作方针。风景名胜区30多年的实践证明，只有实行统一管理，才能对风景名胜区实施有效管理，才能切实保护和利用好风景名胜资源。只有实行统一管理，才能科学合理地配置景区各类资源，充分发挥资源的综合功能。因此，做好风景名胜区工作，管理是关键。风景名胜区的管理机构是对风景名胜区实施统一管理的主体，也是第一责任单位。要建立健全风景名胜区的管理机构和各项管理制度，切实履行国务院《条例》赋予的各项管理职能。要根据党中央、国务院的统一部署和文件精神，依据《条例》要求，处理好风景名胜区的管理职能与企业经营行为的关系，实行政企分开。风景名胜区管理机构不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或个人行使，真正理清景区管理机构与旅游经营企业的关系，依法确定双方的权利和义务。

围绕风景名胜区管理体制、机制建设，风景名胜区行业有很多成功的经验，也有不少惨痛的教训。不理清风景名胜区管理体制，风景名胜区事业就无法发展，因此要充分认识理清风景名胜区管理体制的重要性和紧迫性。

二是加强景区执法机制建设，依法对风景名胜区实施有效管理。长期以来，为了解决风景名胜区内多个执法主体并存以及执法难的问题，很多风景名胜区的管理机构进行了大量探索和实践。泰山作为国内首家实施相对集中行政处罚权的风景名胜区，较好地解决了多头执法、重复处罚、职责交叉、权责脱节等问题。杭州西湖管委会经过多年探索和尝试，也创造了风景名胜区内行政执法的规范性、适应性处罚模式。这些风景名胜区的实践积累了宝贵的经验，极大地强化了风景名胜区行政执法力度，为依法行政、严格执法和文明执法提供了可靠的依据，值得风景名胜区行业共同学习和实践。

三是加强和谐景区建设，认真处理好风景名胜区和原住民和谐发展的问题。当前，两者是共生共融的关系，只有处理好这一关系，和谐共处、相互促进，才能保障风景名胜区可持续发展。河南焦作云台山风景名胜区在促进当地农村发展、带动群众致富方面，做了大量卓有成效的工作，解决了区内大量农民的就业和生计问题。新疆天山天池风景名胜区明确思路，准确把握保景富民的总目标，经过多年摸索实践，多措并举、统筹安排，使其进入可持续发展的快车道，营造出风景名胜区与社区共存共融、和谐发展的良好氛围。认真总结这些好的做法，积极宣传和推广成效显著、切实可行的经验，高度重视风景名胜区原住民和社区农民的生存和发展问题，调动社会各方面的积极性，开创两者之间和谐共处、共谋发展的良好局面。

中国风景名胜区协会