韩长赋：农村集体产权制度改革不能让集体资产流失、不能让农民吃亏

　　2017年6月9日，在全国农村集体产权制度改革试点工作部署推进会上，农业部部长韩长赋表示，今年，农业部会同中央农办，选择了100个改革基础较好的县（市、区），作为新一轮农村集体产权制度改革试点单位。改革主要在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。

　　韩长赋指出，农村社会结构正在发生深刻变化，农村人口流动与集体成员财产权不清晰的矛盾日益突出；城乡融合进一步加快，城乡要素平等交换的诉求与农村各类资源要素流动不畅的矛盾日益突出；广大农民财产意识不断增强，保障农民财产权利与集体资产被侵蚀的矛盾也日益突出。

　　目前农村集体资产总量规模庞大，全国农村集体经济组织账面资产总额（不含西藏）2.86万亿元，村均493.6万元，其中：东部地区资产总额2.16万亿元，占资产总额的75.5%，村均929.5万元。大量的集体资产，如果不盘活整合，就难以发挥应有的作用；如果不尽早确权到户，就存在流失或者被贪占的危险。

　　农村集体产权制度改革涉及到广大农民的利益，情况十分复杂，改革必须要把握原则，稳中求进。韩长赋部长强调，农村集体产权制度改革必须坚持社会主义市场经济改革方向；要坚守两条底线，其一，坚持农民集体所有不动摇，“农民集体所有”，是集体经济组织成员集体所有，不是少数人操控、少数人所有。无论怎么改，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，不能让集体资产流失了；其二，坚持农民权利不受损，无论怎么改，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，不能让老百姓吃亏。同时还要尊重农民群众意愿，把选择权交给农民，由农民选择而不是替农民选择，要按农民的意愿办。

　　这一轮农村集体产权制度改革试点，周期为两年，到2018年12月底结束。对于新增的100个试点县，韩长赋要求各试点县着重在“两个全面”和“五个探索”上下功夫。

　　“两个全面”要不折不扣完成好

　　“两个全面”，一是全面开展农村集体资产清产核资，二是全面强化农村集体资产财务管理。

　　全面开展集体资产清产核资

　　建立归属清晰的产权制度，必须先搞清楚集体有哪些资产。各试点县要组织对农村集体所有的各类资产进行全面清查，摸清集体家底，健全管理制度，切实防止集体资产流失。

　　清查重点有两项：其一是搞清楚未承包到户的资源性资产，要充分利用好目前土地、林地、草原等资源性资产确权登记颁证成果，减少和避免重复劳动；其二是查实集体经营性资产以及现金、债权、债务等的存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。

　　对于清查出的问题，要严肃妥善处理，该归还的归还，该调账的调账，该退赔的退赔，该追责的追责。

　　要注重清查结果的运用：一方面，清产核资结果要得到全体成员的认可，具体途径是充分履行民主程序，向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或成员代表大会确认；另一方面，要以清产核资为契机，建立健全集体资产登记、保管、使用和处置等各项制度，实行台账管理。

　　全面加强农村集体资产财务管理

　　各试点县要着力加强制度建设，健全集体资产管理制度体系，完善农村集体经济组织财务会计制度。

　　要落实工作保障，中央反复强调要加强乡镇农村经营管理体系建设，确保事有人管、责有人负，这一点在试点县要带头落实。

　　要加快农村集体资产监督管理平台建设，将清产核资结果、产权制度改革情况等纳入平台，提高资产财务管理规范化、信息化水平。目前农业部已经启动全国农村集体资产监督管理平台建设，正在开展可行性研究和清产核资数据上报系统研发。

　　要加大监督力度，一方面是落实民主理财、规范财务公开，发挥民主监督作用，另一方面是组织做好日常财务收支等定期审计、村干部任期和离任经济责任等专项审计。对集体财务管理混乱的村，试点县要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

　　“五个探索”要积极试出成果

　　各试点县对确认农村集体成员身份、有序推进经营性资产股份合作制改革、赋予农民对集体资产股份权能、发挥农村集体经济组织功能作用、多种形式发展集体经济等这次改革试点的规定动作，要大胆试，坚定不移往前推。

　　探索成员身份确认的具体程序、标准和办法

　　确认成员身份是保护成员权利的前提条件，也是明确集体资产归属的客观需要。《意见》对确认成员身份的基本原则提出明确要求，即按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可16字原则，以及统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献3个因素，协调平衡各方利益，做好成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。成员身份确认涉及每个农民的切身利益，在具体工作中既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，特别要注意保护妇女合法权益。从一些地方的实践看，成员身份确认时点和相关政策底线在县域范围内应大体统一。

　　各试点县可以结合本地实际，研究制定确认成员身份的指导性意见，对成员身份确认的时点、程序等有关事项作出原则规定，并指导农民群众通过民主协商确认成员身份，成员身份确认条件、结果要向全体村民张榜公示，得到群众认可。工作结束后，农村集体经济组织要建立登记簿，详细记载成员信息，并到县级主管部门备案。

　　有个政策问题要注意把握，就是这次确认成员身份后，农村新增人口还是不是集体成员。《意见》明确，提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。这样规定便于从制度上与农民的集体土地承包权等几项权利相衔接。各地可以从实际出发，在试点中探索具体的标准和程序。

　　探索将经营性资产折股量化到本集体成员的具体方式和途径

　　《意见》明确提出，要将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。这就是说，农村集体产权制度改革不是要把集体资产“分光吃净”，而是要保持集体资产的完整性，便于经营和保值增值，并通过股份合作的形式，明确集体成员的收益分配份额，真正让农民成为集体资产管理的参与者和受益者。农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造。农村集体资产有两个特性：一是农村集体资产成员集体所有，二是农村集体经济组织具有社区性，因此，改革只能在农村集体经济组织内部进行。

　　实践中，经营性资产股份合作制改革会涉及股权设置和股权管理两个问题。在股权设置方面，已改革的大多数地方股权设置以人口股、劳龄股等成员股为主。因此，中央明确在股权设置中，应以成员股为主，是否设置集体股要由本集体经济组织成员民主讨论决定，这点上要尊重农民的选择权。在股权管理方面，从前期试点的29个县来看，有24个县选择不以人口增减变动而调整股权的静态管理模式，应该说这是大多数农民群众的选择。因此，中央明确，股权管理要提倡实行不随人口增减变动而调整的股权管理方式。各试点县要指导改革后的农村集体经济组织完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。

　　探索赋予农民集体资产股份权能

　　农民持有的集体资产股份权能主要包括六项权利，即占有权、收益权、有偿退出权及抵押权、担保权、继承权。前期29个试点县已经在这六权方面开展有益的探索、积累了宝贵的经验。这次试点要继续探索。

　　要落实好占有权和收益权。通过建立集体资产股权登记制度，向集体经济组织成员出具股权证书，把成员对集体资产股份的占有权落实到位；通过健全集体收益分配制度，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。

　　要探索有偿退出的范围条件。农民持有的集体资产股份是其参与集体收益分配的依据，不同于股票市场的股票，不能拿到市场上操作。因此，现阶段有偿退出只能有两种，或者在本集体内部转让给其他成员，或者由本集体赎回。

　　广东佛山推进股份合作制改革已经二十多年了，到2015年提出要“确权到户，户内共享，社内流转，长久不变”，这是农民的选择。在集体内部退出，也要经过探索，明确条件和程序。要探索抵押、担保和继承的办法。现行法律对集体资产股份的抵押、担保和继承权没有明确规定，实践做法也存在一定差异，需要试点县在深入调研、先行试点的基础上，探索集体资产股份抵押、担保贷款办法，并指导集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的具体办法。

　　因地制宜探索农村集体经济有效实现形式

　　各地对此进行了多年的探索，通过建立健全农村集体经济组织，明确农村集体经济谁是代表、谁来管理和怎样运行。

　　《意见》提出，农村集体资产归成员集体所有，集体经济组织是集体资产管理的主体，依法代表成员集体行使集体资产所有权，要求有集体统一经营资产的村（组），应建立健全农村集体经济组织。新颁布的《民法总则》已将农村集体经济组织列为一类特别法人，在法律上解决了农村集体经济组织法人资格的问题，明确了集体经济组织和村民委员会是平等的民事主体。

　　目前，全国40%左右的村已成立了农村集体经济组织，60%左右的村是由村民委员会代行职能，但从实践看，建立健全农村集体经济组织是方向。

　　各试点县可以先在搞股份合作制改革的村，把农村集体经济组织建立健全起来，以发挥好管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能作用，确保集体经济组织对集体资产的有效管理运营。对组织登记问题，刚才发言中不少地方都有了可行办法，大家可以借鉴。

　　目前，按照《意见》精神和国务院的部署，农业部已与国家发改委、全国组织机构代码中心协调，将农村集体经济组织统一社会信用代码编码规则列入国标。同时，正在研究制定农村集体经济组织登记规范性文件，以利解决改革试点中的有关问题。

　　探索多种形式发展壮大农村集体经济

　　探索农村集体经济有效实现形式，发展壮大集体经济，增强集体组织服务功能，是中央的一贯要求，改革试点要在这方面趟出路子。

　　当前，有的地方利用集体土地等资源发展现代农业项目，比如贵州六盘水的“三变”改革；有的地方利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游，比如江苏苏州吴中区的农房合作社；有的地方为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务，比如青海泽库县发展股份合作为主要形式的生态畜牧业等等。