诚信：招投标市场健康发展的基石

我国实行招投标制度是市场经济的必然结果，尤其是政府投资领域，对于选择优质承包商、保障项目质量安全等有着不可替代的作用。实践中，招标投标制度也是扼制腐败、减少领导干部对项目交易非法干预的重要途径。招标投标活动本身是一种市场行为，但发展至今，在社会的普遍认知中却与腐败如影随形，言及招投标必言及腐败。一方面市场主体对于招投标通常会考虑其背后的“权力”因素，另一方面政府反腐又会反复提及加强招投标监管。在这一场“猫鼠游戏”中，如今已没人会对游戏本身，即招投标制度提出质疑，各方所重视和研究的都是体制和规则层面的问题。体制和规则变革的先决条件往往是社会经济发展水平和科技发展水平带来的政府监管模式转变。从“创新社会管理”到“创新社会治理”，从“发挥市场在资源配置中的基础性作用”到“决定性作用”，社会从政府的管理对象转变为服务对象，市场由政府发展经济的工具转变为目的。相应的招投标市场也发生着转变，目前全国都在推进公共资源交易市场整合统一和诚信体系建设，就是招投标体制和规则层面两种重要的变革。

诚信体系建设的现状

2012年以来，全国各地相继挂牌成立了公共资源交易中心，将建设工程、政府采购、矿业交易等领域的招投标项目纳入进场交易范围，按照《招标投标法》、《政府采购法》及《招标投标法实施条例》等法律法规，各地结合实际情况分别建立了公共资源进场交易的相关制度，安装了电子监控等设施，建成了独立开标厅、评标室等专用场所，在一定程度上确保了招投标活动的公平、公正、公开。例如，重庆市实行市级建立专业交易平台、区县建立公共交易平台的办法。按照工程招投标“统一进场、集中交易、行业监管、行政监察”的原则，建立了重庆市工程建设招标投标交易中心，12个主管部门、15个行业的工程建设项目统一进场交易，招投标监管工作仍由各行业主管部门负责。区县公共资源交易中心的项目招投标监管则分为主管部门负责、公共资源综合交易管理委员会办公室或发改委牵头负责。

目前，各省市建设工程领域诚信体系建设均以政府主导为主，主要特点是良好和不良行为信息的收集与发布、在各自领域或相关领域使用信用信息等，可以概括为信息公开和差别化管理。其中，对信用信息进行量化评分的做法主要以北京、江苏、广东和重庆的建设领域诚信体系建设为代表，一般都是折算成诚信分数纳入招投标应用。南京、天津将信用信息量化后再评级，将评级结果折算成诚信分数纳入招投标应用。从大趋势上看，社会信用体系建设整合各领域信用信息，实现互联互通、综合应用是发展方向。但在实际实施中，在以下几方面引起颇多质疑。

一是区域性诚信体系建设有排斥外地竞争对手的嫌疑。基于没有全国统一的市场诚信体系的现实和地方政府实际权限所限，虽然各地建筑市场诚信体系建设探索是对建设全国市场诚信建设的有力推动，但信息采集局限在监管区域内，尤其是量化评价的实施，客观导致本地企业占优，而外地企业，特别是新进企业相对处于劣势。各地在一定程度上给予了新进企业起评分等措施，但在不能客观全面反映企业自身诚信状况时，鼓励手段的另一面就带有歧视的嫌疑。

二是行业诚信体系建设各自为政、标准不一。同样基于监管权限，各行业主管部门在行业内进行的诚信体系建设是构建社会信用体系的基础。但由于信息采集局限在各自监管范围内，在缺乏信息共享机制和标准统一的采集和评价体系情况下，诚信建设可能导致行业壁垒和部门利益的质疑。如从事道路施工的企业，在交通道路施工中产生的信息，市政道路建设主管部门往往不认可、不采集，或者没有途径采集。

三是招投标监管体制原因导致招投标诚信信息采集渠道不顺畅。按照工程招投标“统一进场、集中交易、行业监管、行政监察”的原则，交易平台是信息汇集的枢纽，是便于信息采集的，但由于招投标监管权限的问题，由各行业主管部门主导的诚信体系建设对于部门招投标信息的采集工作反而没有理顺。

四是政府主导的诚信体系建设既缺乏法律支撑，也受制于现有行政体制。法治社会对政府的要求是法不授权均不可为，在没有具体法律法规支撑的情况下，各地政府之前均是进行探索试点，规则制定是依据现有机构职能，并服务于监管工作，既是对原有权限的突破，也是对市场新的干预。而在具体实施中出现的种种问题和质疑，寻根溯源还是诚信建设依赖现有体制机制。制度是权力的笼子，体制和规则是笼子的栅栏和枷锁，自己打造的栅栏和枷锁，还是为了管住别人，如监管对象、市场，既当运动员又当裁判员的现实没有改变，这样的诚信建设工具色彩浓厚，比如变相职能扩张。

招投标市场诚信体系建设需加快推进

招投标交易市场建设和市场诚信体系建设启动已久，而在党的十八大以来全面深化改革、推进依法治国的大背景下，中央出台的一系列关于社会信用建设的文件，为进一步推进招投标市场诚信体系建设注入了东风。笔者认为需要从以下方面着手，深入推进招投标市场诚信体系建设：

一是加快诚信体系建设立法。一方面政府部门需要法律对诚信体系建设工作提供支撑，另一方面也需要法律约束和规范监管部门行为，使得诚信体系建设不偏离轨道、不夹带私货。诚信是市场经济的需要，市场经济中立法机构是规则的制定者，行政机构是实施者，市场主体才是经济活动参与方，受规则的约束和保护。诚信体系建设是规则的制定与实施的过程，采集市场主体在市场内的诚信信息，反作用于市场，可以引导市场但不得干预甚至替代市场主体开展经济活动。

二是以社会信用体系建设为大方向实施行业和地方市场诚信体系建设。社会信用体系建设和行业、地方诚信体系建设是整体和局部的关系，先要有行业、地方市场诚信体系建设的完善，才可能构建统一的社会信用体系，但各行业、地方的诚信体系建设如果不符合社会信用建设的总布局，也凑不成一个整体。尤其是与相关文件精神违背的举措，如比例过大的奖励与业绩鼓励、对外地和其他行业的限制性规定、对非本部门信息的选择性采集等，都应予以取缔。在新形势下各行业、各地方由以往各自探索转变为统一部署、步调一致，全面推进诚信体系建设，在完善本行业、本地区市场诚信体系建设的同时，也是为社会信用体系建设添砖加瓦。

三是处理好诚信体系建设和行政监管的关系。诚信体系建设的运行机制和信息采集均要依托行政监管，从过程监管的重要环节采集信息，但不是增加监管、扩张职能。同样，诚信体系建设可以结合行政监管，促进行政监管，如作为市场准入清出、招投标评分、资质资格监管的依据，但不是进行二次执法。法治政府应通过诚信体系建设发挥对市场的引导作用，但不是强制作用。

四是在公共资源交易市场推进招投标诚信体系建设。基于公共资源交易市场的特点，招投标诚信体系建设不再是某一行业的市场诚信体系建设，而是覆盖企业招投标市场活动涉及的所有行业及其监管部门。对于各地招投标监管模式各异带来的信息采集渠道不顺畅的问题，应该严格按照《招标投标法》和《招标投标法实施条例》规定的招投标监管权限落实各部门职能，为信息采集打下基础。一方面，各部门采集的信息纳入本行业诚信体系建设，另一方面，公共资源交易市场汇集各领域企业市场招投标信息，由招投标监管部门按照统一标准采集、发布诚信信息，并在市场内综合应用诚信体系建设成果。

五是引导第三方信用评级服务市场发展。行政机构作为市场诚信体系建设规则的实施者，同时依据监管职能能够采集企业大量市场信息并对外发布。对于企业市场诚信信息加工应用，如量化评价评级等服务，本身就是市场行为，应由市场主体来进行，第三方信用服务机构应运而生。这在国外已是很成熟的行业，在国内的金融信贷领域也已广泛开展，各地也先后出台了第三方信用服务机构的管理或备案制度。浙江、江苏等地的工程建设领域已开始实施。具体来说，应由招投标主管部门制定招投标市场企业信用评级的制度、标准和信用报告模板，按专业领域设立招投标交易市场的地区，可以依据专业特点细化制度、标准和信用报告模板。如工程建设招投标领域可以制定通用的制度、标准和信用报告模板，并可以根据企业类型不同分为施工、服务等类别。评标办法增加企业信用分数，将企业信用等级折算成分数纳入招投标评分。信用服务机构经过备案后在资质范围内开展业务，按照企业投标项目所属专业领域的制度、标准和信用报告模板为企业提供信用评级服务并出具信用报告。此外，各主管部门可以在监管工作中应用第三方信用报告。

社会信用体系建设是创新社会治理的一种方式，在深化改革、依法治国的背景下深入推进诚信体系建设，需要理清政府与市场之间的关系，做到政府监管不越位也不缺位。在市场经济中，政府监管要退出的领域，需要有一个诚信的市场秩序，政府监管要加强的环节，也需要构建信用监管体系。在招投标交易市场进行诚信体系建设，一方面依托公共资源交易市场建设这一体制变革，另一方面由立法机构制定规则、行政机构执行规则、市场主体受规则保护和约束开展市场活动，真正发挥市场在配置资源中的决定性作用。

  唐靖宇