在全区规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作会议上的讲话

自治区政府秘书长 左军

自治区政府决定召开这次规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作会议，主要任务是：认真贯彻落实《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》（国办发[2010]28号）和《自治区人民政府关于开展行政处罚自由裁量权工作的通知》（宁政发[2010]92号）以及《自治区人民政府办公厅关于做好规章和规范性文件清理工作的通知》（宁政办发[2010]90号）精神，安排部署我区规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作。刚才，高民同志传达了“全国规章清理工作座谈会”和三个重要文件的精神，希望大家深刻领会。会上，还要对这两项工作进行专门培训，希望大家认真学习。下面，我讲几点意见。
一、充分认识规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权的重要性
党的十五大明确提出，要在2010年形成具有中国特色社会主义的法律体系。为实现这一立法工作总目标，十五大以来，全国人大一手抓法律制定，一手抓法律清理，在形成我国特色社会主义法律体系上迈出了决定性步伐。2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确要求“建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章规范性文件的定期清理制度”；2008年国务院发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，再次提出了“要建立规范性文件定期清理制度”；今年4月，国务院办公厅又专门下发通知，对规章规范性文件清理工作进行了安排部署。近年来，我区不断加强制度建设，自治区政府、银川市政府制定了一系列政府规章，符合我区民族自治地方需要的政府规章体系已基本形成。其他市、县（区）政府和各部门结合工作实际，制定了大量的规范性文件，推动了经济建设和各项社会事业的发展。但是，在规章和规范性文件制定中也还存在一些问题，有些规章和上位法衔接不及时，规范性文件内容随意，形式不规范，特别是有的规章和规范性文件已经不能适应新形势的需要。因此，按照下位法必须符合上位法的原则，根据法律、法规修改和废止的情况，及时对规章和规范性文件进行清理，既是保证我国社会主义法制统一，确保2010年形成中国特色社会主义法律体系的必然要求，也是加快我区经济发展方式转变，促进社会发展的迫切需要。
行政处罚作为行政管理的重要手段和行政执法的重要内容，事关经济社会发展秩序，事关广大人民群众切身利益，事关依法行政、建设法治政府的基础工作和总体进程。规范行政处罚自由裁量权，最大程度地减少行政执法机关和执法人员行使行政处罚自由裁量权的空间，减少和杜绝行政执法的随意性，对于建立公开、公平、公正的行政执法制度和机制，规范行政执法行为，全面推进依法行政进程，以及优化经济社会发展环境，预防和化解行政争议，建设预防腐败体系，构建和谐社会都具有十分重要的意义。
为此，各地区、各部门一定要以科学发展观为统领，进一步统一思想，提高认识，充分认识新形势下规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作的重要性和紧迫性，采取有效措施，扎扎实实地开展规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作，为加快我区经济发展方式转变，保持经济良好发展趋势和社会和谐稳定提供良好的法治保障。
二、准确把握规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作的原则和要求
规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作量大、专业性强、涉及面广，需要掌握的法律、法规、规章、政策多，需要清理的数量多，需要梳理的行政处罚项目多，需要细化的具体裁量标准多。因此，各地区、各部门必须要准确把握原则，明确要求，抓好落实。
（一）清理规章规范性文件要准确把握法制统一的原则。维护社会主义法制统一，是我国宪法确立的一项重要原则。各地区、各部门在这次清理工作中，要根据《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定》（中华人民共和国主席令第16号）和《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》（中华人民共和国主席令第18号）的规定，按照国务院《纲要》的要求，切实解决规章规范性文件中存在的与上位法不一致或者明显与当前经济社会发展不适应、不协调的突出问题。同时，自治区政府办公厅、法制办和银川市政府要积极向自治区人大常务委员会汇报规章清理的情况和问题，使规章的清理和地方性法规的清理更好地衔接起来。各地区、各部门上下级之间，以及部门与部门之间要加强沟通联系，对不符合法律、法规、规章规定的，或者与上位法相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，必须及时修改或者废止，保证规范性文件与法律、法规、规章的一致性和协调性。
（二）规范行政处罚自由裁量权要准确把握合法、合理、公开的原则。规范行政处罚自由裁量权，要求各行政执法部门在行政执法依据梳理工作的基础上，将法律、法规、规章规定的行政处罚自由裁量的种类和幅度，根据违法行为的不同情形、性质、情节、社会危害程度以及后果等因素，合理划分为若干裁量档次，制定具体的处罚标准，并向社会公布。规范行政处罚自由裁量权要求高，法律性强，必须把握下列原则：一是合法性原则。规范行政处罚自由裁量权，不得超越法律、法规、规章规定的处罚种类和幅度。二是合理性原则。划分行政处罚裁量档次和具体标准，要以事实为依据，以法律为准绳，与违法行为的性质、情节、社会危害程度相当，做到过罚相当，使人信服。三是公开原则。规范行政处罚自由裁量权的标准要公开，行使自由裁量权的结果也要公开。要采用召开座谈会、网上征求意见等方式，广泛征求、听取基层行政执法部门、行政执法人员和行政管理相对人对行政处罚自由裁量标准的意见和建议，确保行政处罚自由裁量标准科学、合理、具有可操作性。
（三）清理规章规范性文件要准确把握国务院《纲要》和国办发[2010]28号文件关于清理工作的要求。国务院《纲要》明确要求“制定机关要定期对规章和规范性文件进行清理，要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突”。当前，各地区、各部门要按照国务院《纲要》和国办发[2010]28号文件及自治区政府的要求，把清理规章规范性文件与全面清理涉及向企业收费、摊派的规定结合起来，从制度上、源头上切实解决企业负担过重的问题。要注意对照行政处罚法、行政许可法等规范政府共同行为的法律、法规的规定，认真梳理，查找规章、规范性文件中存在的问题，对与法律、法规相抵触或者不一致的，该修改的要修改，该废止的要废止。特别是对含有加重企业负担、地方保护、行业保护等方面内容的规范性文件，要予以修改或者废止。清理后，要向社会公布继续有效、废止和失效的规章规范性文件目录；凡未列入继续有效的规章和规范性文件目录的，不得作为行政管理的依据。
（四）规范行政处罚自由裁量权要准确把握全面、科学、合理的要求。行政处罚的有关规定分散在各类法律、法规、规章中，要保证梳理全面准确，工作量相当大。各级行政执法机关要对本部门、本系统执行的法律、法规、规章，进行认真全面细致地梳理，对每个行政处罚项目逐个逐条核对，明确具体违法行为、处罚种类、处罚幅度、处罚标准、执法机构等内容，编制详细的行政处罚目录，确保既无遗漏，又无错误。在编制行政处罚目录的过程中，要注意审查法律、法规、规章规定的行政处罚的时效，对新颁布和修订的行政处罚措施，要及时进行规范和细化。对同类违法行为要根据违法行为的情形、性质、情节及社会危害程度和主观过错等因素，由轻而重地划分阶次，列举每个阶次的具体行为表现，逐一制定相应的行政处罚标准，确保制定出的裁量标准统一规范、科学合理。在此基础上，县级以上人民政府及其行政执法部门要建立健全规范行政处罚自由裁量权的相关制度，形成有效的监督约束机制。
三、切实保证规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作取得实效
这次规章规范性文件集中清理和规范行政处罚自由裁量权工作时间紧、任务重、头绪多、要求严、标准高。各地区、各部门一定要加强领导，明确责任，精心组织，抓好落实，按时完成各项工作任务。
一要加强组织领导。各地区、各部门要把规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作作为今年下半年的重点工作，主要负责同志要加强领导和督促，要成立专门的领导班子，加强对规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作的领导，做到工作有人抓、有人管；要结合本地区、本部门的实际，制定出切实可行的工作方案和计划，抽调专门人员，集中力量做好规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权的各项工作。
二要明确任务分工。做好规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作，关键在于明确任务，强化责任。各地区、各部门要按照宁政发[2010]92号和宁政办发[2010]90号文件规定的工作分工，研究、制定本地区、本部门的实施计划和安排意见，抓好各项任务的分解和落实，做到工作任务、责任部门和责任人“三落实”。牵头部门和单位要切实担负起统筹协调的责任，其他责任单位要主动配合，共同完成好所承担的任务。各地区、各部门的办公厅（室）和政府法制工作机构，要在本级政府、本部门的领导下，做好规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作的组织协调、督促指导等具体工作。
三要抓好指导监督。规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作已纳入2010年依法行政目标考核内容，各地区、各部门要对规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作的进展情况进行检查，加强联系沟通，协调配合，相互支持，形成合力。自治区政府法制办要加强对规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作的指导、监督，认真总结工作经验和做法，切实抓好落实，确保全区规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作上下衔接、整体推进、取得实效。
同志们，规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权工作意义重大、任务艰巨、人民期盼。我们要以深入贯彻落实科学发展观，加快经济发展方式转变为动力，高标准、高质量、高效率地完成好规章规范性文件清理和规范行政处罚自由裁量权的各项工作任务，不断优化发展环境，为全面推进依法行政，加快法治政府建设，为保持我区经济发展的良好势头和社会和谐稳定的大好形势作出新的贡献！