空间发展战略规划的实践与思考

杨玉经

（2015年7月）

党的十八大，特别是十八届三中、四中全会以来，中央确立了“四个全面”的总体战略布局，完整展现出中央治国理政的总体框架，进一步明确了党和国家工作的关键环节、重点领域和主攻方向。在全面建成小康社会的历史进程中，规划是引导调控经济社会发展的“牛鼻子”，随着国家“一带一路”、新型城镇化等战略的深入实施和以城市群为主体形态经济圈的快速崛起，如何适应区域协同化、城乡一体化、资源集约化、建设精细化发展需要，以改革手段和法治方式加快规划领域的变革创新，并以此引领经济社会更加科学有序发展，推动政府治理现代化水平进一步提升，已成为当前亟待解决的重大现实课题。

习近平总书记在中央城镇化工作会议上强调，要“按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构”，“要建立统一的空间规划体系，推进规划体制改革，限定城市发展边界，划定城市生态红线，一张蓝图干到底”。这为推动规划改革提供了重要遵循和方向指引。贯彻中央精神，宁夏立足区情，针对规划工作中存在的问题，着力推动规划改革创新，于2013年率先在全国以省域为单位编制了空间发展战略规划，迈出了规划改革实践的重大步伐。现结合宁夏实践，就空间发展战略规划的编制实施管理，谈几点认识和思考。

一、问题倒逼——开展空间发展战略规划顶层设计的现实需要

规划是组织经济社会活动的总牵引和总抓手，具有“整体统筹”特性，必须与时俱进，主动顺应经济要素一体化配置、生态环境全域化保护、城乡关系融合化发展等大趋势，才能确保规划的顶层引领作用。多年来，我国一直比较重视规划工作，形成了涵盖国民经济、城乡建设、土地利用、生态保护、设施配套等各个方面的规划体系，特别是立足于解决空间布局问题的城乡规划，构建了城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划五级法定架构，并以其相对成熟完善的理论、方法、技术，对促进经济社会发展起到了积极的引导和调控作用。但随着时代的进步，国际国内发展形势和环境发生深刻变化，适应我国经济发展新常态，中央稳增长、调结构、转方式、促改革，全面推动发展转型升级，对规划的统筹性、协调性、整体性提出新的更高要求，使得现行规划与发展不相适应的深层次矛盾和问题进一步凸显了出来。

（一）规划编制相对滞后，对经济社会发展产生迟滞影响。 规划是对经济社会发展活动具有战略性、前瞻性、全局性的总体设计，科学超前的规划，可以引导经济社会发展释放出持续长久的综合效益。习近平总书记强调，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。但由于我国近年来的高速发展，规划编制的经济基础和现实条件也在发生着快速变化，“规划赶不上变化”等问题比较突出。特别是处于顶层的规划理论创新研究不足，对规划编制的前沿引领、整体指导和有效支撑不够。比如，目前我国城市规划所依据的理论，大都是从国外直接“拿”来的，结合我国实际“消化、吸收、再创新”不够，且往往仅局限于对城市物质环境的研究，主要以单一的土地使用、基础设施建设等为内容，缺少对城市经济、文化、功能、建筑、特色等的全局性、差异性、长远性关注，造成与实际脱节。在这样理论的指导下，很多城市规划在编制中不同程度出现了目标趋同、形象单一等问题，“千城一面”、“特色危机”“功能混乱”等现象比较普遍。还有规划编制依据的一些法律法规，有些内容与快速变化的形势已不相适应，如现行的城乡规划法是2007年制定的，土地管理法是2004年修订的，有些条款显然已经“过时”，成为当前深化改革的制约因素和规划滞后的深层次原因。同时，有些规划在编制过程中因前瞻性不够，与新形势下的大方针、大战略已不相符合，不能适应国际国内发展的潮流和趋势；有些规划因编制水平不高，对国家政策落实不到位，脱离地方和行业发展实际，科学性不足，甚至落后于建设发展的速度，使规划的引领指导作用打了折扣，影响了发展效益。

（二）规划管理各自为战，使空间发展不够集约有序。 规划体现了一种秩序。一个规划一种秩序，多个规划就形成了多个秩序，要求规划之间必须协调对接，保证整体秩序的衔接顺畅。邓小平同志曾讲，“规划是必须的，不规划是不妥当的，问题是怎样规划”。我国现行规划体系庞杂，各层次、各行业规划之间因上位法律、管理主体、实施方法、时限要求、范围界定、指标体系、技术标准等各不相同，各自为战，缺少有效衔接，“交叉”、“打架”现象比较严重。比如，我国现行经法律法规授权编制的规划至少有83种，没有法律法规规定的规划则更多。在编制方式方面，国民经济发展规划侧重定“目标”，调控时限一般是5年；土地利用规划主要是定“指标”，调控时限一般是10年；城乡总体规划侧重定“坐标”，调控时限一般是20年。在统计口径方面，城乡规划主要按资源、环境、设施等空间因素测算人口规模，而土地利用规划则主要根据区域面积测算人口规模，等等。这些差异的存在，使得在同一空间、同一地块上会出现不同规划内容的多张“蓝图”，导致现状分析与远期预测难以吻合，让依据规划组织安排经济社会发展活动的行政主体难免会出现“顾此失彼”、“无所适从”的现象，进而影响了发展的秩序和效应。同时，因为我国现行以行政单元和行业部门为主的规划编制结构，造成很多规划在编制时不能站在全局高度对空间资源使用、产业总体布局、环境承载能力等进行整体统筹规划，甚至一些地方为了短期利益，在规划时盲目拉开城市框架、无序扩张城镇空间、超出负荷“大干快上”等，不仅导致重复建设、城乡分离等乱象，还使得资源利用粗放、环境压力加大等问题凸显。特别是产业发展定位不清，导致产业结构雷同、同质竞争严重，对区域发展秩序产生根本性、甚至不可逆转的负面影响。

（三）规划审批政出多头，给深化改革带来一定阻碍。 简政放权是全面深化改革的重要内容，也是激活发展内生动力的主要方式。习近平总书记讲，“改革开放是一个系统工程，必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进”。中央在推进行政审批制度改革方面不遗余力，仅2014年，国务院就分3批取消下放行政审批事项246项，今年已经取消下放90余项，表明了中央简政放权、优化发展环境的态度和决心。在众多的审批事项中，大部分都是围绕规划建设设置的，比如立项、选址、环评，以及土地规划许可、建设规划许可、施工许可，等等，名目多、内容杂，而且在我国事权分立的政府架构中，因项目规划审批权限分属不同部门，各守一方，审批依据、管理系统、技术标准等不一致，造成一些项目审批过程冗长。比如，土地使用审批在国土部门，环境影响审批在环保部门，施工设计审批在建设部门，在具体审批时都采用串联模式，互为前置，审批效率低下。据不完全统计，一个基本建设项目正常审批需耗时300多个工作日，如果再加上具体操作层面的人为因素等，时间则会更长，这既不符合中央全面深化改革的精神，也会造成行政效能低下。当然，究其深层次原因，规划审批效率低下，一方面是由于审批事项和环节多，另一方面关键是规划审批技术支撑不足，比如，用于项目审批的土地、建设、环评等各种规划，各有各的“图纸”，没有“落”到“一张图”上，且数据共享水平低，无法在统一信息平台上实现审批操作。如果通过规划改革，能够实现“一张图”审批，将极大提升规划审批效率。

（四）规划执行不尽到位，不同程度影响社会治理秩序。 习近平总书记指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现”。规划是经济发展、土地管理、城乡建设、生态保护等领域法律法规的具体呈现，是衡量国家治理能力的一把尺子，一经审定，便具有相应法定效力，可以作为规范社会治理行为的重要政策依据。比如，按照城市规划，可以对规划区内的违章违规建筑进行拆除，以维护良好的城市秩序和形象；依据土地利用规划，可以对农村违法占用耕地的建设行为进行打击，以保护耕地红线，等等，这些都体现了规划对社会治理的法律约束和政策支撑作用。但实际上，多年来，我国规划在执行方面，一直都是“短板”，“纸上画画、墙上挂挂”的现象还比较严重，且在实施过程中严肃性不足，随意变更的情况比较普遍，比如“领导一换、规划就变”的问题，等等，造成规划短命、规划失效等现象，弱化了规划的法定权威，在一定程度上影响社会治理的成效，映射出政府治理能力的不强。

规划只有实现了与发展的良性互动，才能充分发挥其科学引领作用。分析当前规划中存在问题，与我国现行“条块分割”、事权分立、缺少“统筹”的规划编制体系有直接关系。基于此，为破解这一难题，就必须要改革创新，制定一个可以在宏观层面“管规划的规划”，以进一步统筹各层次规划、城市与城市、城市与乡村、发展规划体系与空间规划体系之间的内在联系和相互关系，规范各个规划的编制行为和内容边界，有效推动规划间的衔接协调和统一操作，达到“规划一张蓝图”的目标。

二、实践探索——空间发展战略规划的宁夏案例

宁夏地处西北内陆，区划面积小，只有6.64万平方公里；人口少，只有654万，具有集约一体发展的先天优势。但由于山川自然环境差异，发展基础不一，呈现“两极分化”严峻态势，以银川为核心的沿黄经济区，区位优势明显，用43%的国土面积集中了全区60%的人口、80%的城镇、90%的GDP和财政收入，而中南部干旱地区生态条件脆弱、产业基础薄弱，发展水平较低。对此，宁夏结合实际，积极推进新型城镇化探索实践，将全区作为一个整体统筹谋划、通盘考虑，不断调整优化空间布局，先后组织实施沿黄城市带、宁南区域中心城市及大县城建设等重大战略，以城带乡，山川共济，有效推进区域城乡一体化发展，整体提升了发展效益。

2010年9月，时任中央政治局常委、十一届全国人大常委会委员长吴邦国同志来宁夏考察时指出，“宁夏的发展可以考虑按一个城市来规划”。党的十八大以后，自治区党委、政府在综合考量宁夏区域面积、自然条件、资源禀赋、产业发展等现状基础上，正式明确了“把宁夏作为一个城市来规划建设”的总体思路，积极落实国家“一路一带”、新型城镇化、向西开放试验区等战略布局中赋予宁夏的定位要求，以建设开放、富裕、和谐、美丽宁夏为总体目标，启动编制实施空间发展战略规划，进行了一些有益的探索和尝试。

（一）着眼长远，确定整体布局 。布局影响格局，格局决定结局。对此，按照全域一个城市的发展思路，从系统论整体性、综合性、相关性，以及协同论统一处理系统内部要素或各子系统相互作用、促使系统各元素从无序走向有序、从相互抵触转化为整体合力等观点出发，以国际和区域视野，着眼长远发展，对宁夏整体发展定位、战略、产业、基础设施、生态环境等作出顶层设计、安排布局。在发展定位上，对接国家重大战略，提出要打造“一个支点、两个基地、一个示范区”，即丝绸之路经济带战略支点和中阿国际合作桥头堡，国家重要的现代能源化工基地、承接先进技术和产业转移基地，西部新型城镇化和生态宜居示范区。在总体战略上，综合运用点－轴理论、空间集聚理论、增长极理论等，确立了“一主三副、核心带动，两带两轴、统筹城乡，山河为脉、保护生态”的空间架构。在产业发展上，根据建立在产品周期理论基础上的梯度推移学说，把产业问题作为空间规划的核心内容来考虑，以产业的结构升级为“经”，产业的空间布局为“纬”，共同界定了区域经济的有效发展空间，明确打造西部最具特色现代农业产业、现代能源化工产业、承接产业转移的新兴产业、全球知名的清真食品和穆斯林用品产业、与向西开放战略相匹配的现代服务业“五大产业集群”。在支撑体系上，作出综合交通发展、水资源综合利用、能源开发与利用、大型市政管廊通道、信息基础设施、生态建设与环境保护、综合防灾减灾、地下空间、公共服务“九大体系”布局。特别是运用核心－边缘理论等有关理论的思想观点，强化分区指引，明确规定“一主三副”城市的功能定位，并以法制手段强化刚性约束，确保宁夏整体发展目标思路的实现，为建设开放、富裕、和谐、美丽宁夏提供制度基础。

（二）强化统筹，推动“多规合一”。 空间体现全域，战略体现长远。宁夏空间发展战略规划覆盖全部省域，由自治区党委、政府委托住房和城乡建设厅牵头编制，确保了规划的顶层设计属性，增强了规划统筹性和协调性。在具体实施中，宁夏以推动“多规合一”来具体呈现空间发展战略规划成果，以行政审批制度改革为突破，以全域信息共享与管理应用“一个平台”为目标，通过“四上四下”、“五个阶段” 工作环节，即“一上一下”主要是完 成工作调研、资料收集、技术指引和数据标准，开展城乡规划成果数据规整、图纸拼合、坐标转换、数据入库和土地利用总体规划与城乡规划的差异比对；“二上二下”主要是完成人口、产业、生态、基础设施等四个专题研究报告纲要和成果智能检测软件，测算和提出生态、基本农田、建设用地规模、建设用地增长边界、产业区块和基础设施空间廊道“六条控制线”方案；“三上三下” 主要是优化调整控制线划定方案，完成“四个专题”研究报告，建立重大项目库；“四上四下”主要是形成全套成果，划定“六条控制线”，形成城乡一体、覆盖全域、统筹生产生活生态空间要素的多规合一“一张图”。最后一个阶段是完善全区“多规合一”成果运行体制机制，全面深化行政审批制度改革，依托政府公共政务云平台，建设覆盖全省的“多规合一”管理信息化系统，搭建信息联动、项目审批和执法监督三个平台，“横向到边，纵向到底”，实现自治区各部门、各市县规划管理互联互通和信息共享，消除经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划及其他专项规划之间的不协调因素，形成规划管理“一张图”、一个信息平台、一套运行机制、一套支撑体系的“四个一”工作成果，建立各项规划许可单一窗口、并联审批新模式，最终实现“多规合一”的目标。

（三）梳理优化，理顺规划体系。 宁夏空间发展战略规划针对规划编制管理系统性差、重复交叉、落地率低等问题，重新梳理、整合和评估了规划体系，明确在空间发展战略规划统领下，全区构建两大规划体系的思路。即，一是以宁夏发展战略研究和优化空间布局为核心，重在明确空间管控和项目布局的空间规划体系；二是以国民经济社会发展五年规划及其专项规划为主要内容，重在明确目标和指标的发展规划体系；对国家各部委要求编制的规划依据规划内容和性质的不同分别纳入以上两大规划体系。空间规划体系由“基础资料数据平台+专题研究+规划编制体系框架（名录）+标准体系+管理办法+考核机制”构成，并梳理形成了132项配套规划名录。名录分为规划编制、专题研究、标准导则、管理办法四个部分，自治区、市、县、乡（镇）、村五级，战略、区域、总体、专项、详细规划五个大类，全区各地、各部门依据规划名录，按照统一数据标准、统一规划布局、统一时序安排、统一规划时限“四个统一”要求开展规划编制，确保了空间规划体系的层级分明、衔接紧密、科学合理。

      （四）注重实效，加大规划实施。 为确保规划落地，按照明确的规划体系，编制完善空间规划配套规划的同时，专门制定实施宁夏空间发展战略规划的行动纲要，提出了“中阿合作、大银川都市区一体化、产业转型升级、市政交通综合布局、资源综合开发利用、智慧宁夏、生态优美、防灾减灾、幸福生活”等九大计划，明确任务，细化分工，全面推动规划落实，使空间发展战略规划转化为具体可操作的行动。同时，按照空间发展战略规划的功能布局，统筹编制自治区“十三五”规划，重点突出项目策划、梳理，建立与城乡建设、土地利用等规划充分对接、可实施的项目库，并把落实用地初步选址、开展项目投资预测分析和融资模式等前期研究作为项目入库的前提和依据，促进各地、各部门把项目做实，确保空间发展战略规划落地。

（五）创新管理，深化体制改革。 为贯彻实施空间发展战略规划，宁夏改革管理体制，专门成立自治区规划委员会办公室，为自治区政府直属机构，统一负责全区规划编制、审批和实施管理的监督指导，并向下延伸规划管理职能，在村镇一级也配备了规划管理员，从宏观调控层面到微观操作层面，加强对空间发展战略规划的实施管控。创新规划决策机制，以本土化专业队伍和专家团队“两支队伍”建设为重点，积极与国内外重要研究机构、重点高校、知名专家对接，引入“外脑”，建立自治区规划管理专家库，形成“小机构牵动大智库”的规划管理决策机制。同时，以宁夏空间发展战略规划为总揽，建立规划协调、区域一体化协调、利益补偿、联席审查、考核评估和建设项目分类审查六项机制，完善法律监督、行政监督、执法监督和公众监督制度，实现了规划管控的创新和科学化、层级化、精细化管理。

      （六）立法保障，加强规划执行。 为确保空间发展战略规划的严肃性和权威性，宁夏通过“两会”审议，以自治区人大立法方式出台《宁夏空间发展战略规划条例》，明确规划的法定地位，并制定《条例》实施细则，将空间发展战略规划作为编制经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划等各层次规划的依据，规定实施、修改空间发展战略规划的法定程序及违反空间规划的处罚措施和法律责任，增强规划的刚性约束，宁夏成为全国第一个以省级立法方式保障空间发展战略规划实施的省区。

三、理性思考——编制实施空间发展战略规划的启示建议

马克思主义认为，人的认识来源于社会实践，具体实践只有上升到理论高度，才能回归对更广泛实践的科学指导。编制空间发展战略规划，目的就是统筹各项规划，促进地域空间规划协调发展，发挥规划最大效益，既有理论渊源、法理依据，也有政策依据。习近平总书记强调，要“建立空间规划体系，增强规划的连续性、科学性、权威性，不断提高城镇化的管理水平”。近半年来，通过在中央党校参加专题讲座、理论研讨、实地考察等多种形式的学习，使我对马克思主义基本原理、党和国家的重大政治理论、经济社会发展理论以及规划建设理论，特别是习近平总书记系列讲话精神有了更深层次的认识和感悟，结合宁夏空间发展战略规划和自己从事规划管理的具体实践，我认为，编制实施空间发展战略规划，必须把握以下几点：

（一）编制实施空间发展战略规划，必须秉持整体统筹。 早在解放初期，毛主席就强调，“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”，“城市要有全面规划”。空间发展战略规划是对“缺位”总规的“补位”，不再将单一的行政个体（如某个城市）、物质体系（如城镇体系、村庄体系）、产业布局（如工业、服务业）、空间使用（如生态红线、土地利用）或基础设施（如道路交通）等作为规划对象，而是对全域空间的整体设计，是一定区域、一定时期发展的“总设计图”。因此，在编制时，必须要强化战略思维，坚持与时俱进，主动融入国家战略，站在全局长远发展高度，在国家整体战略中对区域发展方向目标、空间布局、功能定位、产业结构、设施配套、生态环境等重大基础性问题进行顶层设计，确定空间发展框架，确保规划的战略特性。比如，宁夏空间发展战略规划中对宁夏在亚欧大陆中区位的分析，与国家“一带一路”、新型城镇化等重大战略的对接，对“一主三副、核心带动，两带两轴、统筹城乡，山河为脉、保护生态”总体空间框架的设计，就充分体现了规划编制的全局视野和“整体统筹”特性。目前，编制实施空间发展战略规划还处在局部探索阶段，国家层面尚无相应的编制依据，建议国家应在宏观层面出台空间发展战略规划编制的指导意见，对空间规划编制的原则、内容、要求、方式等进行明确，为各地科学编制空间发展战略规划提供依据。

（二）编制实施空间发展战略规划，必须突出问题导向。 唯物辩证法告诉我们，只有抓住了主要矛盾和矛盾的主要方面，才能找到解决各种复杂问题的突破口。习近平总书记指出，“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住重大问题、关键问题进一步研究思考，找出答案，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题”。规划必须管用，必须要能解决实际问题。目前，我国规划领域暴露出的编制滞后、各自为政、操作困难等问题，已给科学组织经济社会发展活动带来不利影响，如不加以解决，事必会进一步影响发展效率、效益。作为统筹协调各项规划的空间发展战略规划，必须着眼解决当前规划编制实施中存在的问题，坚持问题导向，做好机制设计，确保对经济社会发展的科学引领。在具体实践中，要科学设计决策机制，通过加强规划委员会、公众参与、人大决策等制度，以解决凭领导个人好恶、长官意志来进行规划决策的问题，保障规划的科学性；要科学设计编制机制，坚持在空间发展战略规划体系下，通过明确划定与国家、省、市、县各级政府及发改、国土、建设、环保等各个部门事权相对应的规划编制界限，对现有各层次规划进行有效整合，强化基础数据与技术标准对接，建立统一的规划工作平台，以解决现有规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等突出问题；要科学设计监督机制，强化公众监督、上级和同级人大监督，通过制定刚性监督指标体系，以解决规划执行中的变形、走样问题。宁夏空间发展战略规划对全区产业布局、城市功能定位、生态空间保护、城乡统筹发展等现实问题的考量和解决，对空间规划体系下各专项规划的梳理和界定，就是以问题为导向的很好例证。鉴于规划编制所依据的法律法规中出现一些不适应、不符合发展实际的条款，建议国家考虑现行规划编制实施的实际效果，对城乡规划法、土地管理法等上位法中已经滞后的相关内容进行修订，以从根本上解决规划“交叉打架”的问题。

（三）编制实施空间发展战略规划，必须坚持科学理念。 理念先进才能保证规划先进，技术科学才能保证规划科学。在编制空间发展战略规划时，要树立超前意识，把握先进理念，学会用世界眼光、“再生”眼光去提升规划的起点与层次，确保规划的科学性、前瞻性与先导性。比如，在以城市群主体形态的经济圈发展中，国内外较为盛行的是“多核分散型”空间理论，即城市群在发展过程中不一定只围绕一个核心，可以有若干个距离相当、承担不同城市功能的核心，以疏解交通拥堵、环境污染等“城市病”，实现区域空间内的功能优化布局。宁夏空间发展战略规划中确定的城市发展“一主三副”架构及“大中小城镇”层级配套体系，就是这一理论的具体呈现。同时，在技术操作层面也要符合先进理念的方向，制定出台空间发展战略规划编制实施的统一技术标准规范，建立以空间规划“一张图”为基准，覆盖各层次规划的信息管理平台，推行“单一窗口、并联审批”模式，通过对审批流程的再造，运用先进的技术手段来彻底解决“多头审批”的瓶颈难题。目前，公众特别是公务人员对规划理论知识了解不多、不深，规划信息化管理等技术运用还不广泛，建议各级应加强规划先进理论的宣传普及，加大规划信息技术的研发、推广、应用，进一步提升规划管理信息化、现代化水平，为深化规划改革提供智力支持和技术保障。

（四）编制实施空间发展战略规划，必须贯穿改革精神。 改革是“破”与“立”的有机统一。习近平总书记讲，“改革是前无古人的崭新事业，必须坚持正确的方法论，在不断实践探索中推进”。因为空间发展战略规划是全新规划层次，所以必须要打破思维定式和常规惯性，以改革创新的手段加以推进。一是在编制内容上，要突破现行规划层级和行政区划限制，充分考虑空间规划的战略属性，重点对事关区域内空间发展的长远重大问题进行顶层设计，不能过于细碎化，更不能取代其他规划。比如，宁夏空间发展战略规划在编制时就充分体现了这一点，只对全区城乡空间布局、功能定位、产业发展、设施配套、生态保护等重大事项作出战略部署，并对合理开发利用资源、有效保护生态环境、各地主要发展方向等作出规定要求，相对于其他规划，做到了“设计而不取代”、“定位而不越位”。二是在编制方式上，要积极推进“多规合一”，在空间发展战略规划总体框架下统筹编制经济规划、城乡规划、土地规划和生态规划等各层次规划，确保“一张蓝图绘到底、管到底、干到底”。在此，需要说明的是，“多规合一”并非指只有一个规划，而是在空间规划的框架下，各规划之间相互衔接，协调一致，统筹指导区域空间发展。建议国家可根据实际情况，选择不同的空间单元，如省、城市群、较大地级市等，进一步扩大“多规合一”试点范围，出台相应的支持政策，加快规划改革进程。三是在规划管理上，要改革管理体制，建立上下贯通的管控渠道，强化执行效率。比如宁夏在省一级成立专门机构，负责空间发展战略规划的统一管控和监督实施，但不取代其他部门的规划职能。同时，将管理职能向市、县及村镇一级延伸，配备村镇规划建设管理员，增强了管控实效。

（五）编制实施空间发展战略规划，必须坚守底线思维。 规划是百年大计，要避免走弯路，更不能出错误，否则将留下巨大遗憾。编制空间发展战略规划，既要积极、更要稳妥，既要有为、也要“无为”，该守住的要坚守，该“留白”的要留足，因为一定空间内资源环境的承载能力是有限的，既要集约高效利用，又要保持合理限度，这样才能实现区域生产、生态、生活空间的和谐适宜。习近平总书记指出，“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间”。在空间发展战略规划编制实施中，必须厘清“开发”与“保护”、“限制”与“发展”的辩证关系，坚持底线思维，贯彻好生态红线、水体蓝线等具体要求，合理确定城市发展、生态环境、资源容量、人口规模等边界，通过设计好开发强度、力度、广度等具体指标，确保不超负荷发展。比如宁夏空间发展战略规划中关于全区主体功能区、生态保护红线的划定以及“两屏两带”生态屏障的保护，对城镇规划区内产业布局的硬性要求等，就是底线思维的具体体现。为调动资源和生态环境保护的积极性，建议国家进一步加大资源消耗和生态补偿机制落实力度，推动各地协调可持续发展。

（六）编制实施空间发展战略规划，必须重视落地效应。 编制规划是为了指导发展，关键在于执行落实。空间发展战略规划统筹协调、宏观调控特性，决定了必须比其他规划更加注重落地效应。一要强化项目支撑。按照空间发展战略规划明确的产业定位和功能分区，把握好地区和行业发展走向，抓好事关长远发展重大项目的策划、组织、储备、实施，避免重复建设、同质竞争，减少资源浪费。比如宁夏针对行业及区域特点制定的落实空间发展战略规划的九项行动计划，以及建立的近期、中期、长期的项目库，就是推动空间发展战略规划落地的具体举措。二要推动协同发展。习近平总书记指出，要“深入实施区域发展总体战略，完善并创新区域政策，缩小政策单元，重视跨区域、次区域规划，提高区域政策精准性”。具体实践中，要积极探索建立区域发展协调机制，健全地区、部门联席会议制度，调动区域内各个行政主体的积极性，提升规划共识，促进规划间的衔接、协调，加快一体化进程。比如宁夏空间发展战略规划中关于“大银川都市区”的规划设计，就是促进区域协同发展的很好例证。三要加强实施评估。建立动态评价机制，加强对规划实施的跟踪管理，并根据实施情况发布年度报告，及时纠偏返正，确保空间发展战略规划的高效实施。鉴于目前各地在规划实施评估及评估结果运用方面相对薄弱，建议国家进一步完善加强规划实施评估的政策和机制，提高规划实施的科学性。

（七）编制实施空间发展战略规划，必须强化法治保障。 法治是最有效的手段。习近平总书记强调，要“努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”。规划体制改革要通过依法行政来保障，体现全面依法治国的要求。要保障空间发展战略规划的有效实施，必须坚持走法治化、制度化轨道，通过立法方式赋予空间发展战略规划法定地位，增强刚性约束。宁夏以地方条例形式对空间发展战略规划的法定地位进行确定，严格规范空间发展战略规划制定、修改、实施的程序和要求，对违反空间发展战略规划的行为应承担的法律责任做出明确规定，有效维护了空间发展战略规划的严肃性和权威性。同时，要进一步加大规划执行力度，明确空间规划下的部门分工，明晰各部门在空间规划和空间管制上的权责，做到空间管制责任也是“一张蓝图”，不断完善国家、省、市、县、乡（镇）五级规划执法监察体系，加大违规行为处罚力度，着力提升社会治理规范化水平。针对当前规划落实不力的现状，建议借鉴土地巡查管理制度，全面建立规划稽查机制，加大对规划违法违规行为的问责力度，进一步增强规划的执行力。

总之，作为全新的规划层次，空间发展战略规划还处于起步阶段，宁夏虽然作了一些有益的尝试，但有些做法和经验还不成熟，而且，每个地方的自然资源禀赋、历史文化积淀和经济发展基础、管理体制机制等不尽相同，要求必须进一步加大空间规划的理论研究和实践探索。我们要按照中央“四个全面”的决策部署，充分运用党校学习成果，深入推进空间发展战略规划的实施实践，与兄弟省区一道，在科学规划的引领下，为全面建成小康社会不懈努力。

参考文献

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③《区域规划理论与方法》（周建明/著）

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⑦《城乡规划导论》（华南理工大学建筑学院城市规划系/编）

⑧《城市经济学》（项英辉/著）

⑨《城市规划原理》（同济大学 吴志强 李德华/主编）

⑩《统筹新型城乡关系研究》（张占斌 吴康明/主编）