推进城市管理执法重心下移

根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发［2015］37号）规定，城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等，城市管理执法是在这些领域根据国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。从37号文的规定以及城市管理执法的实践看，城市管理执法具有职责范围宽、执法内容多、现场执法为主、直接面对相对人等特点。城市管理执法要适应37号文和工作实际的要求，必须实现执法重心向基层的下沉。

一、城市管理执法重心下移的必要性

从实践情况看，现有城市管理执法力量以及配置情况，不足以充分承担城市管理职责。

（一）城市管理的事项主要集中在基层

城市管理执法的事项，重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关的领域推行。可见，城市管理执法的事项，大量集中在基层，集中在一线。如环境保护管理方面的社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等问题的治理，这些问题广泛存在于基层一线。城市管理要切实产生效果，必须要让城市管理的力量主要配置在基层。

（二）执法力量不足

相比繁杂的城市管理事项，城市管理执法人员队伍建设严重不足。有些地方，即使有限的执法力量，还经常出现编制被占用、挪用的情况。在执法人员总体不足的情况下，一些城市又将工作重心集中在市区，进一步加剧了基层执法力量不足的问题，执法资源配置不合理、不平衡。不少地方只好采取增加临聘人员等办法予以补充，造成人员素质不高，执法行为不规范，社会对城市管理评价低。

（三）层级管理不清晰

对于设区的城市而言，城市管理职责实际上由市、区政府以及街道办事处承担。这种三级管理的体制，一方面会在部分领域存在着市、区、街道多头执法的现象，另一方面多少存在着职责不清、权责脱节、条块关系不顺等问题。这势必造成各层级对于能管住管好的职能抢着管，对管不住管不好的职能都不管的情况。层级管理不清晰，影响城市管理执法效果。

（四）城乡二元管理差异明显

我国在城乡二元结构背景下推进城镇化，受制于原来的城乡二元管理体制，城乡城市管理的差异明显。至今一些较大城市的涉农街道、城乡接合部没有专门的机构、人员从事城市管理，这些区域的城市管理“标准低、要求低、力度低”，“精细化、全覆盖”没有落到实处。

因此，为了更好地履行城市管理职能，有必要将城市管理执法力量向基层下沉，向城市外扩展。

二、准确理解37号文有关城市管理执法重心下移的要求

37号文第八条有关城市管理执法重心下移的规定，可以从以下几个方面理解：

（一）合理确定市级城市管理部门的职责

城市是一个巨系统，城市管理是一项复杂的系统工程。必须合理划分各层级的管理职责。总体上看，城市政府在城市管理中处于最高的管理层级，相对于主要存在于街面的管理对象来说，管理链条较长，反应时间较慢，管理成本较高，不宜直接承担城市管理的具体职责。37号文定位其承担的职责主要有两项：一是负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核。即对区以及区以下城市管理职责履行情况、城市管理执法工作情况的指导、监督和考核，是市级城市管理部门的主要职责。二是跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。如跨区域的垃圾填埋场的建设管理维护、跨区域市政设施的建设管理维护、重要区域场所的执法等。

（二）减少多层执法

37号文所提在设区的市推行市或区一级执法，市辖区能够承担的可以实行区一级执法，市辖区不能承担的，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构。这意味着，对于同一城市管理执法事项而言，不要出现市、区两级城市管理执法主管部门都有执法权的情况。也就是说，市、区两级政府各自管理的事项边界要明确清楚，尽量避免交叉。市里明确享有执法权的，区里就不再行使执法权。这样，有利于解决目前行政执法中同一件事多头管理，各级执法部门职权大体相同、多层执法、重复管理问题。

（三）执法重点尽量向基层下沉

城市管理的重点在基层，难点在街面。按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，城市管理的管理权限和执法力量都应当向基层下沉。一是从城市的角度来说，管理重心尽量向区县下沉。因此，37号文规定，市辖区能够承担的，尽量实行区一级执法，推动执法事项属地化管理。即使是市辖区不能承担、明确由城市一级承担的城市管理事务，也可以由市级城市管理部门向市辖区和街道派驻执法机构，开展综合执法工作。二是从区、县的角度来说，管理重心尽量向街道办事处下沉。街道办事处虽然只是区县政府的派出机构，不是独立的一级政府，但事实上承担着大量的城市管理具体事务。因此，区级城市管理的重心也应当向街道下沉，把力量集聚到最需要的地方去。当然，由于街道办事处不是独立的一级政府，没有独立的执法权，以自己的名义独立开展执法存在困难，因此，可以采取市或者市辖区城市管理部门向街道派驻执法机构的方式，实现执法力量的下沉。为了进一步落实执法重心的下沉，37号文进一步明确要求，派驻机构业务工作接受市或市辖区城市管理部门的领导，日常管理以所在市辖区或街道为主，负责人的调整应当征求派驻地党（工）委的意见。

（四）逐步实现城市管理执法工作全覆盖

目前城市管理的对象、范围主要还是在城市，城乡接合部、城中村等区域城市管理还较为薄弱。这与城市化的深化要求不相符合。因此，37号文原则性提出，要逐步实现城市管理执法工作全覆盖，并向乡镇延伸，推进城乡一体化发展。

三、各地推进执法重心下移需要考虑的问题

（一）合理划分层级职责

实行两级政府、三级管理和条块结合、以块为主的城市管理执法机制，赋予基层城市管理队伍较大的执法权力，把区县、街道作为推进城市管理体制改革的重要依托。市级城市管理部门主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，由区、县一级政府全面负责辖区内的城市日常管理，街道和社区具体进行问题的巡查、发现、处置，同时动员市民和辖区单位积极参与城市管理。对跨区域、跨行业、跨部门、专业性较强及重大复杂违法违规案件的执法，城市管理法制宣传等工作应实行以市级城市管理部门为主，以区、街道、乡镇为辅的执法模式。

（二）执法重心向基层倾斜

建立“重心下移、力量下沉、保障下倾”的城市管理执法工作机制，保证执法力量应下沉到区、县乃至街道、乡镇。一是合理配置人员。调整人员配比系数，逐步提高基层特别是任务重的城郊接合部执法力量配置比例。市级城市管理部门根据宏观指导、监督检查考核等工作的需要，可以保留部分执法力量，其余执法力量应全部划转到区级政府，或派驻到街道、乡镇，开展城市管理行政执法及日常管理工作，做到编随事转、人随事转。二是充分用足用好现有编制额度。要补足空编，加大招录力度，合理分配空余编制，重点向郊区县特别是任务重的城郊接合部街镇倾斜。

（三）逐步实现全域覆盖

一是统一标准，统一考核。按照城市管理全域覆盖的要求，管理内容、考核检查都应标准化、统一化，缩小城乡管理差距。二是管理范围向城郊接合部及乡镇扩展。城市管理的范围和重点，除了继续抓好中心城区的城市管理工作以外，还应扩大到城市管理基础较为薄弱的涉农区域，大力开展环境卫生、市容秩序、景观立面、市政设施维护等环境整治，弥补功能性缺失。结合当前村镇工作要求，积极开展百村容貌整治、美丽乡村建设，真正实现管理水平有效提升。三是加强乡镇及城郊接合部城市管理的工作保障。做到有专门机构、专门人员、专门经费，禁止随意占用、挪用。