探析打造宁夏清真品牌

　　宁夏是中国唯一的省级回族自治区，被誉为“中国穆斯林省”。清真食品产业作为宁夏向西开放的重要支柱产业被列入《关于融入“一带一路”加快开放宁夏建设的意见》之中。当前，宁夏清真食品企业正在加快创建国家级清真食品安全综合服务示范区，推动清真食品产业规模化、集群化、国际化发展。把清真食品管理纳入法治化轨道，打造宁夏清真品牌，这对促进宁夏内陆开放型经济试验区建设，加快推进“四个宁夏”建设意义深远。

　　 当前宁夏清真食品管理存在的主要问题

　　(一)清真食品的概念、界定不清。宁夏2012年修订的《宁夏回族自治区清真食品管理条例》(以下简称《条例》)第2条规定：“本条例所称清真食品，是指按照回族等有清真饮食习惯的少数民族生活习惯生产、加工、储运、销售(以下简称生产、经营)的食品”。2009年制定的《宁夏回族自治区清真食品认证通则》(以下简称《通则》)第3.3规定：“清真食品(HALALFOOD)是指伊斯兰教法许可的供人食用或饮用的成品和原料，以及传统的既是食品又是药品的物品”。可以看出，宁夏出台两个规范性文件所表述的“清真食品”的内涵和外延并不一致。

　　(二)现有的地方性管理规定滞后。一是清真食品许可证管理制度不符合法律规定。2011年，宁夏取消了清真标牌制度，但对清真食品管理仍采取准营证管理，这不符合行政许可法的规定；二是对清真食品认证的认识不统一。宁夏对清真食品的管理，主要依据是《条例》，负责《条例》实施的管理主体是市、县(市、区)民族事务工作部门。负责对《通则》标准进行解释的部门是自治区清真食品国际认证中心。在《通则》中规定，凡在宁夏办理报检、报关并在宁夏境内销售的进口清真食品，必须贴有“宁夏清真(HALAL)食品认证”标识，或贴有与宁夏清真食品国际贸易认证中心互认的其他认证机构的“清真(HALAL)食品认证”标识。《清真食品准营证》与“清真认证”之间同时存在，并行不悖。宁夏在清真食品管理方面是两种不同的思路：一种是法规+政府部门的管理思路；一种是认证规范+认证机构的管理思路，两种思路需要规范统一；三是清真标志使用不规范。自2012年1月起，宁夏范围所有清真类产品，统一使用清真标志，并要求包装物上必须打印《清真食品准营证》号码，但国内没有达成统一标准，缺少法律保护，造成非穆斯林、“不清真”食品使用清真标志的事件屡见不鲜。

　　(三)管理体制混乱，监管工作不到位。一是监管主体和执法主体出现错位。《条例》中规定的执法主体是双部门主管，多部门协助的管理模式，在实践中，查处假冒伪劣清真食品，本应是市场监管部门的事，但在宁夏的地方性法规中却以民族事务工作部门作为执法主体，这种管理模式增加了执法成本，造成了管理混乱。二是管理的区域化现象严重，未能形成联合管理的态势。区内清真食品走出去，国内外的清真食品走进来，但区内外、国内外对清真食品的管理很不统一，再加上地方保护主义，使清真食品的管理呈现出不同国家、不同地域间各自为政的混乱现象。三是清真食品行业协会没有起到协助作用。我区清真食品行业协会还没有正式成立，没有形成统一的行业自律和指导。

　　(四)清真食品管理的法规规章执行不到位。一是宣传服务滞后，清真食品“不方便”的问题比较普遍。对《条例》的宣传力度不够，造成一些企业不严格依照规定进行生产，甚至有些企业的穆斯林主管“租借”、“转让”《清真食品准营证》给不符合条件的第三方。二是管理力量不足、手段单一、处罚不力。目前对清真食品管理主要采取行政许可、日常监督、行政处罚等管理手段，对违法行为的罚款额度上限太低，手段不强硬，同时缺乏对违法者进行行政指导、政策解读、帮助教育等服务性执法方式。三是入境清真食品的管理和认证混乱。一些以赚取高额认证费为目的的国家和企业做起了“只收钱、不监管、不看品质”的认证，使一些严重违反清真饮食禁忌的产品通过其认证进入我国市场，宁夏的部分企业和商户损失严重。四是民众参与依法管理的积极性不高，有些穆斯林群众发现违反清真食品管理的现象不举报，受聘的义务监督员不履行职责，清真寺对清真食品安全管理的作用发挥得不够。五是国际化、互联网给清真食品管理的法治化提出了新挑战。国内对清真食品的管理和认证没有形成统一的体系和平台，宁夏难以摆脱这种状况的制约，宁夏的清真食品还未形成品牌和产业优势，清真食品认证在国内外不具有权威性，国外的清真食品进入宁夏，还未全面纳入宁夏的管理框架，无形中为其抢夺宁夏市场打开了方便之门，互联网的发展使清真食品网上消费呈现出更加复杂的局面，建立健全网上销售清真食品的监管措施，时间急迫，任务繁重，且难度较大。

　　 加快宁夏清真食品管理法治化的建议

　　(一)完善清真食品管理立法。一是界定“清真食品”与“清真食品管理”。将清真食品内涵表述明确化、标准化、统一化，结合国际上对清真食品界定的概念以及我国不同省区对其界定的实际情况，率先在全国范围内建立清真食品界定的基础性标准。明确哪些是“清真”的，哪些是“不清真”的，最大限度弥补概括性定义的缺陷。用法律术语表述“清真食品管理”，明确从事生产加工清真食品企业的条件、清真食品的监制、清真食品的认定，规范清真食品标准和经营范围。二是统一清真食品认证标准。从开放的大趋势看，若从国家立法层面设计全国适用的清真食品标识，使清真餐饮和清真食品包装的使用范围和方式能够形成统一的视觉认证体系，就可以避免由清真标识引发的相关纠纷。三是加快修订《条例》。取消清真食品行政许可管理方式，将清真食品的审核和备案放在取得工商执照之后，解决清真食品管理中的制假问题。在地方性法规中规定，在民事、行政救济不及的情况下，以《刑法》为依据，对违法行为进行处罚。

　　(二)改革清真食品管理体制。一是明确清真食品管理机构和职责。确定民族宗教部门作为执法主体，下设执法大队，性质为二级机构，人员为事业编制，配备执法车辆，拨付工作经费，负责清真食品管理任务。二是发挥各类协会的监督作用。发挥宁夏各级伊斯兰教协会在清真食品生产、经营活动中监督作用的同时，及时成立区、市、县三级清真食品行业协会，发挥其应有的作用。三是进一步完善清真食品管理社会监督员制度。选聘部分热心清真食品管理的人大、政协、工商联、伊协、媒体记者等人员作为义务监督员，补充社会监督员的不足。

　　(三)提高清真食品管理人员的执法水平。一是提高执法队伍运用法治思维和法治方式监管清真食品的能力和水平。严格落实清真食品管理人员的编制，加强执法人员的培训，提高管理水平，提升依法办事能力；各级财政将清真食品监管经费列人同级财政预算，建立稳定的经费保障机制。二是加强宁夏清真食品管理数字化建设。建议在国家民委与各省、区之间建立监管合作机制，创建清真食品管理网络合作平台，对办证企业进行登记备案，便于管理查询。三是构建HCPs监控体系。在国内清真食品生产控制操作体系还处于空白的情况下，借用国际通行的HAC⁃CP危害分析关键控制点的概念，建立HCPs清真监控体系(Halalcontrolpoints)，降低执法成本。四是提高民众参与依法管理清真食品的积极性。加强清真饮食文化及地方性法规的宣传，把《条例》、《通则》纳入“七、五”普法和党的民族宗教政策宣传教育之中。

　　(四)落实清真食品生产经营的优惠政策。在贷款、税收方面，给清真食品生产、加工、销售等经营者予以支持；扩大清真食品产业的积聚和规模效益，形成优势品牌，提升宁夏在国际贸易规则中的话语权。(张伟 马建英 来萧红 曹瑞芹 王国安)

　　作者简介：

　　张伟：银川市法学会副会长，马建英：中共银川市委党校法学副教授，来萧红：中共银川市委党校行政法学副教授，曹瑞芹：中共银川市委党校法理学讲师，王国安：中共银川市委党校刑法学副教授。此文是宁夏法学会2015年度立项课题。