加快成本监审制度立法强化垄断行业价格监管

◎ 陶凯元

近年来，国内油、气、水、电等价格频频上涨，铁路、民航、邮政等行业提价消息也不绝于耳。垄断行业常以亏损为由要求提价，而其从业者的工资和福利却远高于其他行业或社会平均水平。据统计，电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、大型商业银行等7个垄断行业职工占全国职工人数的8%，而其工资和福利收入却占全国总额的50%以上。
国家发改委制定的《政府制定价格成本监审办法》从2006年3月1日起已经施行，各垄断行业也制定了相关试行办法。自2006年11月以来，出租车、物业管理、城市供水等行业成本监审试行办法也陆续出台。但之后的价格“逢听必涨”现象却似乎证明了成本监审制度的不足。
加快成本监审制度立法，强化垄断行业价格监管，不仅是完善社会主义市场经济，促进经济平稳较快发展的客观需要，也是维护社会公平、促进社会和谐的迫切要求。我国价格监管乏力的主要原因在于以下几点。
成本约束机制不科学。当前，垄断行业价格监管普遍采用成本加成定价法，即确定垄断行业价格的依据主要是企业上报的成本。这种成本往往不符合社会平均成本，且没有从控制价格需要的角度，设计成本的规则和加成比例或利润率的标准，严重影响价格监管。由于缺乏科学的定价成本核算体系，对影响定价成本的重大问题，如是否应在定价成本中扣除政府投资和社会捐赠、如何准确确定固定资产折旧年限、合理确定垄断行业投资回报水平、核定人员工资福利、严格控制管理费用上涨等问题，都没有做出明确规定，从而给成本合理性与真实性的判定带来难度，导致价格监管制度缺乏约束力和可操作性。
价格听证制度不健全。目前的价格决策听证制度，还处于探索完善阶段，没有发挥应有的作用。听证会的结果本应是有听“涨”或听“降”的，但是2000年以来多数地方的价格听证会，已异化为“涨价会”。其症结在于目前的价格听证制度设计不健全。经营方先向价格主管部门提出涨价申请，随后进入听证程序，消费者能够选择和决定的是涨多少的问题，而不是“涨”或“不涨”的问题。同时，由于听证会代表的知识结构存在差异，消费者代表多以感性认识看待问题，多满足于片面个人意见的表达，而无视公众普遍的愿望。一些专家代表的选择也显随意，再加之听证代表的准备时间大都比较仓促、资料获取不全，难以在短时间内提出如实反映群众和社会各方面对制定价格的意见；此外，听证代表组成结构不够合理，低收入消费者未达到应占比例，未能有效表达低收入阶层的合法利益诉求。上述现象直接削弱了听证会的权威性和公信力。
立法本位主义严重。对垄断行业监管立法主要采取委托行业立法的方式，导致法律法规更侧重于促进垄断行业的发展，对保护消费者的合法权益考虑不够，一定程度上存在部门和行业保护倾向。目前城市煤气、公交、供热、供水、电力、邮政、电信、铁路、国内航空和国内水运等垄断行业，其主管部门既是具体垄断业务的经营者，又是监管政策法律的制定者与监督者。各垄断行业制定的定价成本监审办法，不具有中立性，很难保证定价成本的监审办法真正有效施行，有时甚至为垄断行业的涨价提供了合法的“外衣”。
2010年8月2日，国务院法制办公布了《政府制定价格成本监审条例（征求意见稿）》，并向公众公开征求意见。但该条例除了法律层次更高和对法律责任强调得更详细外，与现行的《政府制定价格成本监审办法》相比较，变化并不大。
为了规范垄断行业的价格行为，国家应尽快制定出台《政府制定价格成本监审条例》，强化对垄断行业的价格监管。在制定该条例时，要特别重视和解决好以下几个问题。
建立对垄断行业的成本约束机制。首先必须建立垄断行业商品、服务的目录。如供水（含污水处理）、电力、燃气、电信、公交、银行、医疗、有线电视、成品油等。其次是明确垄断商品成本构成、控制标准和利润率的具体水平等。具有垄断性质的商品、服务的定价、调价都必须进行成本监审。
核定垄断行业商品、服务定价成本。核定垄断行业商品、服务定价成本，应当以经会计师事务所或者审计机关审计的年度财务会计报告以及手续齐全的原始凭证及账册等资料为基础。计入定价成本的费用应当符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。在此基础上，应当明确计入定价成本的项目及不可计入定价成本的项目。如：原材料费、燃料和动力费、职工薪酬（职工薪酬参照一定范围内的社会平均水平确定、中高层管理人员的合理薪金）、固定资产折旧、销售费用、管理费用、财务费用等应该计入成本；与生产经营活动无关的费用，应酬、接待费，向附属单位支付的补助支出，罚款、违约金等等不可计入成本。
建立定期成本监审制度，提高定价决策主动性。实行定期成本监审制度，即要求企业每年上报上年度的经营状况、人员组成、各种支出等成本构成因素，价格主管部门对其成本进行审核认定，剔除虚置不合理的成本构成，将此作为企业定价的依据之一。这样，价格主管部门便可以及时掌握企业的经营状况，成本情况，利润流向，人员配置，设施更新、改造或扩建以及产量等方面的内容，对垄断行业定价成本进行科学有效的控制。
完善、规范垄断行业的价格听证会。第一要确保价格听证制代表的广泛性。价格主管部门要广泛地选择社会各领域、各阶层的代表参加听证会，要明确规定低收入消费者在听证代表中的最低比例，使价格听证会真正成为听取各方建议的渠道，成为政府和消费者之间信息沟通的桥梁，为政府决策提供可靠依据。第二要推行集体审议和多次听证制度。对有关方面制定或调整垄断行业价格的重大建议、政府定价部门的初步审查意见、成本监审结论、价格听证会议纪要、社会各方意见，要进行充分讨论、研究和审议。只要不涉及国家秘密，价格决策听证会的过程应向社会公开。第三是听证会全过程应允许媒体在场和播报。第四是要建立对听证会中的不同意见的回应制度；赋予价格听证结论以法律效力和权威性，确保听证会制度的程序性和合法性。
建立信息公开制度。建立垄断行业定价成本信息披露制度，定期公布社会平均定价成本及其相关的成本构成项目，如人员平均工资水平、行业平均劳动生产率等经营指标。成本监审报告应包括成本监审的项目、依据、程序和主要内容。经营者成本核定表、定价成本及其他需要说明的事项也应包括其中。
避免立法本位主义，保持中立性。摆脱部门立法、部门执法的旧模式，纠正以往委托行业立法而导致的普遍存在行业保护倾向的现象，避免只偏重促进垄断行业发展，而忽视对消费者合法权益的保护。唯有如此，立法才能取得实效，才能有效维护广大消费者权益，从而推动强化对垄断行业的价格监管，促使其进行改革。
（作者系全国政协委员、广东省知识产权局局长）