开展“多规合一”难在哪儿？

沈迟， 1984年毕业于南京大学城市规划专业，历任中国城市规划设计研究院工程规划设计所主任工程师、副所长、院副总规划师。现为国家发改委城市与小城镇改革发展中心总规划师、规划院院长，教授级高级城市规划师。从事城乡规划30余年，主持过《天津市城市总体规划》等几十项重大规划，获全国优秀规划设计一等奖、二等奖各5次，三等奖多次。中央全面深化改革领导小组第三十八次会议指出，党中央授权宁夏回族自治区开展“多规合一”试点以来，在编制空间规划、明确保护开发格局、建设规划管理信息平台、探索空间规划管控体系、推进空间规划管理体制改革等方面，探索了一批可复制可推广的经验做法。宁夏开展“多规合一”试点有哪些经验？“多规合一”难在哪儿？记者采访了相关专家。

对话人：国家发改委城市与小城镇改革发展中心

总规划师、规划院院长沈迟

采访人：本报记者原二军

☞“多规合一”最大的特点是什么？

■综合统筹好经济社会发展、生态环境保护、空间资源配置、基础设施等因素

中国环境报：开展“多规合一”试点对于各地绿色发展有哪些重要意义？

沈迟： 我觉得可以从两方面来理解。一是开展“多规合一”是党中央、国务院在《生态文明体制改革总体方案》中提出的要求，这是从上往下的要求。总体方案里提出要开展“多规合一”的工作，以提升国家国土空间治理能力和效率。

二是目前我国各种规划都有，比较混杂。有研究显示，目前我国有80多种有法律依据的规划，许多规划都涉及到空间资源的利用。但是它们的出发点不一样，并不都是从生态文明建设这个角度出发去制定的。规划各有各的出发点，有的具有综合性，有的就比较单一。所以我们要把各种规划综合起来，以主体功能区规划为基础，在资源环境承载力和开发适宜性两个评价基础上开展“多规合一”，这样才能真正推动生态文明建设、实现绿色发展。

有的规划从部门角度出发，把部门的目标当成了总的目标。从本部门角度去看是合理的事情，但在整体上看就不一定合理。比如，一些地方认为只要绿化多、森林多就是生态环境好了，这种看法其实并不全面。还有一些调水工程，调过水来浇了很多农田，看起来为农民解决用水问题是好事，但调水花了多少成本？调出水的地方的生态环境发生了多大变化？都需要考虑。良好的生态环境是指在原有的自然本底环境之下可延续的、达成了一定平衡的状态。开展“多规合一”就是要综合考虑各方面因素，顺应自然，而不是改造自然。我认为“多规合一”最重要的一个特征就是综合性强，考虑问题比较全面，不是从某一个部门职能或某一项专项工程的角度去考虑生态环境保护及发展等问题。

中国环境报：“多规合一”与之前其他规划的最大区别是什么？

沈迟： “多规合一”与过去其他规划最大的不同就是综合性特别强，不是哪一个部门的职责就能涵盖的。

“多规合一”不是一个部门的规划，而是一个综合性的规划，它是综合统筹好经济社会发展、生态环境保护、空间资源配置、基础设施等因素制定的规划。现在很多规划基本上都是职能部门制定的，在自己部门内实施，但从全局的角度看就存在很多矛盾。

比如说规划期限不同，有的规划期限是2015年至2020年，有的期限为2010年至2020年或者到2030年。还有目标不一样，你定你的目标，他定他的目标。例如我们在浙江某县开展“多规合一”的时候发现，这个县的城镇化水平预测，发改、住建、国土3个部门相差近20%。目标都不一样，规划怎么可能一样？

更重要的是，不同规划用的地图底图不一致。你用的是这个坐标系，我用的是那个坐标系。各自有各自的传统，如果把两个图统一起来，坐标不一样怎么统一？所以这次非常明确，“多规合一”就是要采用一个坐标系，就是“大地2000”坐标系。各部门规划使用的地图都要转换到“大地2000”坐标系。采用同一个坐标系，大家就是在一张图纸上说事了。

比如同样一块地，你说是林业用地，我说是农业用地。开展“多规合一”，同一块土地只能有一个属性，不能交叉了。开展“多规合一”，就不会发生同类型用地出现重叠的情况，但也不会留空白。然后，各部门、各方面，有发展的诉求，有保护的要求，有提高土地使用效率的目标，都在一张图上去探讨，才能有共同语言。

☞ 开展“多规合一”遇到哪些困难？

■ 和既有的法律法规、技术标准存在矛盾，在机构设置和上下协调方面存在困难

中国环境报： 为什么开展“多规合一”的试点首选宁夏？是因为宁夏经济目前属于欠发达，环境与发展矛盾不太突出？还是因为宁夏地域较小、人口少，开展起来难度相对较小？

沈迟 ：宁夏作为试点，我觉得有以下几方面原因。首先，宁夏的位置是非常特殊的，它是我国重要的生态屏障。宁夏西边是贺兰山，贺兰山西边是腾格里沙漠，贺兰山阻止了腾格里沙漠的东扩。在宁夏东南部有六盘山，挡住了西来的风沙。所以宁夏回族自治区面积虽小，但在我国版图上的生态意义非常重要，宁夏是我国的重要的生态屏障。这是开展“多规合一”选择宁夏作为试点的一个很重要的原因。

其次，宁夏的面积比较小，便于较快地开展“多规合一”的操作，能够比较快地完成这个任务，相当于先解剖一个“小麻雀”。如果选择一个面积大、人口多的大省做试点，只是上下协调就可能要花费好几年时间。宁夏是一个小省区，比较容易做，当然宁夏本身的基础也不错。

第三，宁夏位于西部地区，相对来说经济比较落后，面临的发展压力也比较大。如何在“多规合一”中处理好发展和保护的关系，有很多工作要去做，对于全国来说也有明显的示范意义。当然还有一些是宁夏的特色，比如说宁夏是少数民族自治区，如果做得好，对于各民族和谐发展也是有示范意义的。

中国环境报：宁夏在开展“多规合一”的过程中，遇到最大的障碍和困难是什么？

沈迟： 主要有以下几方面。一是开展“多规合一”目前是在试点，和既有的法律法规、技术标准有矛盾和冲突。这是因为既有的法律法规、技术标准相互之间也存在矛盾，开展“多规合一”就要协调和解决这些矛盾，存在一定困难。比如，土地管理部门根据法律确定每年建设用地的数量，城市规划部门则根据城市经济社会发展、人口增长预测来提出需要的土地数量。出发点不一样，诉求自然不一样。所以开展“多规合一”，就是要把这些都放到一个盘子里来考虑。

还有，各部门依据的技术标准也不一样，土地部门有土地部门的技术标准，建设部门有建设部门的技术标准，林业部门有自己的标准，都是国标。现在要开展“多规合一”，就需要拿出一个大家都认可的标准。目前“多规合一”还没有立法，这是比较大的矛盾。执行起来会涉及到各个行业部门管理的问题，困难可想而知。

二是开展“多规合一”，宁夏、海南都成立了空间规划委员会办公室，统筹协调全省（区）域的空间资源配置，但在国家层面没有相应的机构，需要对口许多部委的涉及空间资源规划的相关司局。规划编制、实施管理、监督评估等都需要有一个统一的部门和机构来协调。

三是上下协调难。总的来说，宁夏各部门和各地都很支持“多规合一”，但也牵涉到空间资源的配置问题，对于发展需求不一样。宁夏比较小，我们划了“三区三线”，即生态区、农业区和城镇建设区，生态保护红线、基本农田保护红线和城市开发边界。如果在地方大、人口多的省份，就划不下来。我们在宁夏评价一个县资源环境的承载力，发出了红色预警。但县里说他们也做了评价，资源环境承载力是绿色的。对比发现，我们评价了8个因子，他们评价了3个因子，最大的短板没有列入评价范围。县里说自己要发展、人口也在增加，需要更多的发展空间，我们认为现在县里人口外流很多，人口增加的判断不合理。因此，当前协调工作是比较困难的工作。

当然，每个地方都有他自己的发展诉求，对于资源环境配置，都希望多占一点，希望多给一些土地、发展指标，多给一些污染排放容量。即使地方用不了，也要先拿到手。所以开展“多规合一”进行协调存在很多困难。

☞ 宁夏试点有何借鉴意义？

■ 进行空间规划立法，要确保空间规划级别和事权结合，成立空间规划委员会做好协调工作

中国环境报： “多规合一”涉及各部门利益，怎样协调各部门、上下级的关系？下一步，是不是必须有立法保障？

沈迟： 是的。我们现在做试点，将来每一个试点都会涉及到立法的问题。实际上相关的法律都涉及到立、改、废、释，这就又回到我刚开始讲到的最困难的事情了。

我们知道一个法律要立、改、废、释是很难的，但再坚的冰也要破。“多规合一”一定要立法，否则，以一个非法的规划去否定一个法定的规划，是不合法的。目前，关于空间规划立法的研究正在进行，这是很迫切的。立法或相关法律的修改要跟上去，各个部门需要真正从全国一盘棋的角度出发，而不是从部门职责出发。要通过法律来明确，这样开展“多规合一”才真正有依据。但法律的出台，会和很多现行法律之间存在矛盾，可能会导致不少法律都要修改，困难很多。

中国环境报：对开展“多规合一”试点您有什么建议？其他尚没有开展试点的省份应做好哪些准备？

沈迟 ：首先，领导要认识到位。从领导到群众都要认识到开展“多规合一”的重要性和迫切性，才能做好这件事。如果只是认为是省里交给了一个任务，是很难做好的。因为需要统领全局，所有的部门，只要是和空间规划有关系的部门都要调动，仅靠一个部门去完成是很难的。这是很重要的一条。

其次，各地要将“多规合一”的级别和事权相结合，才能做好“多规合一”试点工作。比如宁夏划了“三区三线”，但只是粗划，到了市县级别空间规划，就可以在省级空间规划基础上划得更精确。省级空间规划更多关注城市的边界、城市有多大、主要的枢纽位置在什么地方，到了市县级空间规划，就需要精确划定每一块用地有多大、每一条道路怎么选线，不同级别的规划目的和性质也不同。省级空间规划更多是对城市总的目标的控制，保证省里重大的保护和重点开发建设项目能够落地预留。空间规划不能缺位，也不能越位，这是要分清楚的。

第三，做省级“多规合一”，一个好的经验就是要成立空间规划委员会。海南、宁夏都是由省（区）委书记牵头，有权威的协调组。省级空间规划很重要，因为省级人大可以立法批准。这是省级空间规划与市县空间规划在非技术层面上的区别所在。

一般在做省级空间规划时，至少要同时做两个试点，一个地级市和一个县或县级市。宁夏做了5个地级市和一些县的试点。做省级空间规划时，市县的规划同时进行或晚半拍，可以相互反馈。现在制度上并没有一个公认的成形的东西，这就是试点的意义。开展省级规划的时候，下面的市县怎么样去反馈，什么事情该管、什么事情不该管，这是下一步要去继续试验的事。