2008年全区行政机关行政诉讼败诉案件情况分析

自治区政府副秘书长、法制办主任 任高民

今年7月，自治区高级人民法院就全区2008年行政诉讼案件审理情况进行了专门调研、分析，形成了《2008年全区法院行政案件司法审查情况报告》（白皮书），根据领导批示，我办组织人员对高院报告中涉及到的2008年全区行政机关行政败诉案件逐案进行了分析，现将具体情况汇报如下：
一、基本情况
按照最高人民法院规定的统计方法，2008年全区法院共受理行政诉讼案件270件，在已结案的259件中，行政机关败诉53件（包括判决撤销、确认违法、责令履行职责、赔偿等），败诉率20.46%，高出全国平均水平8.97个百分点。
53件败诉案件地区分布具体为：银川市21件，石嘴山市19件，固原市8件，吴忠市3件，中卫市2件。
败诉案件在本辖区已结案件中所占比例依次为：固原市34.78%，石嘴山市34.54%，银川市15.44%，中卫市12.33%，吴忠市10%。也就是说固原和石嘴山两市三分之一多的案件都是行政机关败诉的案件。
从具体案件类型看，败诉案件主要集中在劳动和社会保障（主要是工伤认定）、房产登记、土地（包括土地争议和征收补偿）、房屋拆迁等方面。
二、败诉原因
通过对53件行政案件逐案进行分析，归纳败诉的原因主要有以下几个方面：
（一）事实不清，主要证据不足。
造成行政败诉案件原因很多，由于事实不清，证据不足，造成败诉，是主要原因。主要表现在一些行政机关在作出具体行政行为时，对事实缺乏全面、细致地调查取证，在没有充分掌握行政管理相对人违法事实的情况下，就对行政管理相对人作出了具体行政行为；或者虽然掌握了充分证据，但是没有严格按照法定的程序做好取证工作，以至于在诉讼时不能提供合法有效充分的证据。例如,在银川市福寿园生态陵园有限责任公司不服银川市劳动和社会保障局工伤认定一案中，银川市劳动和社会保障局在尚未查明双方是否具有劳动关系的情况下，即作出了认定工伤的决定，被金凤区人民法院以事实不清，判决撤销了该工伤认定决定。
（二）违反法定程序。
随着对行政执法人员培训工作的深入开展，我区各级行政机关在实施具体行政行为时的程序意识越来越强，由于我国尚未制定统一的行政程序法加上工作人员法律素养参差不齐等原因，因违反法定程序而败诉，仍是造成行政机关败诉的重要原因之一。行政执法时应出示执法证件，作出处罚时应说明依据、理由，作出处罚决定前应调查取证、听取当事人的陈述与申辩，告知当事人寻求法律救济的权利，对重大处罚应举行听证等项程序性规定，是保证行政执法行为合法性的基本条件，违反法定程序必然会造成败诉的结果。例如，王凤斌不服石嘴山市防汛抗旱指挥部水利行政处罚一案，因水利部门处罚前没有告知当事人有陈述与申辩的权利而被判败诉；田斌不服海原县贾塘乡人民政府土地处理决定案，也是因为土地管理部门没有告知当事人相关权利而被判败诉。在53件败诉案件中，因程序违法被判败诉的就有10多件。
（三）不履行职责或不正确履行职责，超越职权、滥用职权。
1、不履行职责。主要表现为工作拖拉、推诿，不履行法定职责或不在法定期限内履行法定职责，这类案件约占全部败诉案件的10%。例如，银川市中北出租汽车有限责任公司要求银川市交警支队二大队作出交通事故责任认定案、宁夏人民出版社要求银川市住房保障局办理产权登记案，被法院判令限期履行职责。
2、不正确履行职责。主要集中在房产、土地、工商部门的变更、注销登记等方面，近年来随着人们产权意识、股权意识的提高，因房产、土地、工商登记、注册、变更等事项引发的行政案件增速较快。由于国家新的法律、法规出台也非常密集，行政机关未能及时学习掌握，不正确履行审核职责，导致败诉的案件所占比例较高，53起案件中，因未正确履行审核职责导致败诉案件有19起，占总数的35.85%。例如，石嘴山市某公司不服石嘴山市房产管理局房屋确权登记一案，在申请人申报名称矛盾的情况下，为申请人办理了房屋产权登记，后被法院判决撤销。行政机关在受理申请和办理登记过程中，不正确履行职责认真审查当事人提交的申报材料的真实性，是导致行政诉讼案件败诉的重要原因之一。
3、超越职权和滥用职权造成败诉的案件所占比例较小，但也时有发生，说明行政机关依法行政的意识还需要进一步加强。例如，兴庆区通贵乡人民政府在新农村建设中，不具备法定职权强制拆除银川市粮油购销公司的厕所，被兴庆区人民法院确认违法；银川市公安局交警支队兴庆区一大队在处理交通肇事案件中，滥用职权，超期扣押肇事车辆，被兴庆区人民法院确认违法。两起案件虽然法院没有支持原告要求赔偿的请求，经人民法院确认违法的案件，当事人就赔偿问题可以另行提出行政赔偿请求。
（四）适用法律法规错误。
行政机关的行政行为必须以国家法律、行政法规、地方性法规和政府规章为依据。适用法律法规错误的主要表现形式有：应适用此法却适用了彼法；选择适用的法律不正确；适用了无效的法律法规；适用法律法规不全面；违反了法律冲突适用规则；有明确的法律依据在决定中不引用等等。例如，在马某不服银川市工商行政管理局工商登记一案中，银川市工商行政管理局在办理工商变更登记中，适用了已被修改的法律条文，被兴庆区人民法院判决撤销登记；银川市公安局交警支队兴庆区一大队在对顾某违章停车进行处罚时，经办人员填写罚单不认真，导致认定事实和适用法律矛盾，被法院判决撤销。
（五）行政执法人员素质不高。
行政执法人员是依法行政的主体，尽管近几年各级人民政府抓了行政执法人员的法律知识培训与持证上岗工作，但是一些基层行政执法人员的总体素质仍有待于进一步提高。例如，贺兰县习岗街道办事处和惠农区城市管理综合执法局两起被人民法院判决行政赔偿的案件，就是因为城管执法人员素质不高执法不规范，分别被判决败诉赔偿157007元和240元。
（六）行政机关与人民法院沟通协调不够。
大多数行政机关都没有建立与法院协调、沟通的相关机制，案件审理中，行政机关不积极与人民法院沟通。有的同一件案件多次被判决败诉，行政机关不认真研究总结经验教训，及时和人民法院沟通，了解败诉的真正原因，而是盲目地根据人民法院的判决将同一个具体行政行为变来变去，使行政机关的公信力受到了影响。例如，邱某与大武口矿山机器有限公司工伤认定纠纷案，经过两次复议三次诉讼都没有形成定论。行政机关认定工伤，用人单位起诉后，工伤认定被撤销，行政机关作出不予认定工伤决定，劳动者起诉，不予认定工伤决定又被撤销，耗时三年多，问题得不到及时解决，给当事人造成了很多麻烦，没有实现社会效果和法律效果的统一。
（七）消极应诉，不履行举证责任。
有的案件虽然具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，也符合法定程序。但是，行政机关没有按照行政诉讼法的规定在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的证据、依据，并提出答辩状，法院只能依法认定该具体行政行为没有证据、依据，因而判决行政机关败诉。有的不熟悉行政诉讼证据规则，质证、辩论意见没有被采纳。也有个别案件，行政机关经人民法院多次传唤拒不到庭应诉，被判决败诉。例如，任某不服平罗县崇岗镇人民政府土地处理决定案，行政机关在诉讼中未按期提交证据，是败诉的原因之一；洪某要求中宁县徐套乡人民政府履行职责一案，徐套乡人民政府经传唤拒不到庭应诉，被判败诉。
（八）个别基层法院适用法律不统一。
由于法官对法律的认识不一致，也是一些案件败诉的原因。例如，同是大武口区人民法院审理的两起工伤认定行政案件，同是无照驾驶上班途中发生交通事故，一起认定为无照驾驶上班途中发生交通事故属违反治安管理行为，不能认定为工伤，另一起认定无照驾驶上班途中发生交通事故不属违反治安管理行为，应认定为工伤。由于个别基层人民法院对法律的适用不统一，使行政机关具体行政行为被撤销后，重新作出具体行政行为时无所适从。
三、改进措施
为了吸取行政机关败诉的教训，更好地促进行政机关依法行政，维护和保障公民、法人和其他组织的合法权益，进一步推进依法行政，根据行政机关败诉案件中发现的行政机关行政执法活动中存在的问题，提出以下改进措施：
（一）切实提高行政执法人员的素质。执法人员本身素质的高低直接影响着行政机关的执法形象和执法效果，切实提高执法人员的职业素质，建立一支高素质的行政执法队伍是解决行政执法工作中存在问题的有效方法。提高行政执法人员在办理具体案件过程中的执法能力，是改善执法外部环境的重要途径。具体的执法过程应当是一次最直接、最现实、最具体的普法教育。有败诉案件的行政机关应当抓住这一机会，就每一起败诉案件认真分析败诉的原因，有针对性地学习培训，切实提高行政执法人员的法律素质和业务能力。2008年自治区公路管理局的一起行政处罚案件，当事人不服向自治区人民政府申请行政复议，因为程序不合法，被行政复议机关依法撤销后，自治区公路管理局以此为契机，变压力为动力，对路政执法人员进行了为期一周的封闭式培训，在培训中，将典型案件进行汇编，对被撤销原因逐案进行认真分析，在培训班上进行讨论，同时在局内对每一起行政执法案卷进行了评查，对全部执法依据和执法文书进行了梳理和汇编，通过这些措施，该局行政执法人员的行政执法水平很快得到了提高。
(二)充分发挥行政执法监督制度的作用。现行的行政执法监督制度不能说不健全。从内部监督到外部监督，从公民个人监督到司法监督，在制度上都已有了明确的规定，但这些制度有的并没有得到认真遵守，监督作用尚未完全发挥，行政执法人员没有感到自己的行为随时有被监督和随时有被调查评判的压力。发挥监督机制的作用，将成为提高理性执法、良性执法、公正执法最有效的保障之一。例如，充分发挥行政复议法律制度的执法监督作用和化解行政争议的作用，就是降低行政诉讼案件发生的有效途径之一。
(三)增强行政机关行政执法的程序意识。程序合法是行政行为合法的一个必备要件。为了严格遵守行政执法程序，行政机关必须根据各自执法工作的实际，统一印制行政执法文书，指导执法人员学会制作扣押清单、勘验笔录、询问笔录、权利义务告知书、送达回证等记录执法程序的书面材料，最大限度地减少因行政执法人员的素质对行政执法行为合法性的影响。最近，自治区公安厅根据相关法律、法规，结合自治区实际，专门编印了《宁夏回族自治区公安机关办理行政案件规范》和《宁夏回族自治区公安机关办理刑事案件规范》，每本《规范》近500页，涵盖了公安执法的方方面面，通过印发全面、细致、统一的执法规范文本，规范执法人员的执法行为，有效地提升了行政执法人员的执法形象，最大限度地保证了执法程序的公正，既维护了法律的尊严，又为维护最广大人民群众的根本利益创造了条件。
(四)切实加强与人民法院的沟通协调。建立健全行政机关与人民法院沟通协调的机制，积极探索解决行政争议的有效途径，建立行之有效的案外协调机制，达到定纷止争、案结事了、稳定和谐的目的。2007年自治区政府法制办与自治区高级法院就行政诉讼案件审理建立了联席会议制度，对一些行政案件理论和实践问题进行了协调、沟通。我区五个地级市目前还没有建立相应的协调机制，通过这次对败诉案件的分析，许多案件因相同的原因，多次败诉，就是因为没有建立必要的沟通协调机制，使得行政机关未能及时纠正违法或不当的行政行为。因此，行政机关与法院建立行之有效的案外协调机制，对于化解纠纷，消除行政机关与行政管理相对人之间的对立情绪，减少社会的不和谐因素，树立行政机关依法行政的良好形象，是非常必要的。
（五）加强行政机关法制机构建设。行政诉讼法施行20年来，行政诉讼制度不断完善，相关程序不断细化，最高人民法院2000年以来先后颁布了《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》等多部行政诉讼方面的司法解释，要求我们必须不断提高行政执法水平，要有一批熟悉行政诉讼程序、规则的专业应诉人员。从53起败诉案件来看，大部分原告都聘请了律师，而我们行政机关应诉人员虽然从事行政执法工作，但行政应诉能力明显弱于专业律师，一些案件败诉很大一部分是因为对行政诉讼程序、证据规则等法律专业知识不熟悉不掌握造成的，例如，应诉的行政机关没有按照相关司法解释规定的期限提供证据、或者提供的证据不具有关联性、合法性等。针对这些情况，自治区政府已下发《通知》，要求各市县人民政府都要建立由政府法制机构牵头，选调和聘请法律专业人员，成立政府法律顾问室，专门处理疑难和复杂的法律事务。目前，自治区人民政府法律顾问室已正式成立，在今后的工作中，自治区政府法制办将加强对全区行政应诉工作的指导。
（六）建立健全行政执法责任制，加大行政问责力度。2008年国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中，强调要加快实行行政问责制。山西尾矿溃坝事件、三鹿奶粉事件发生后，一批相关的政府工作人员已被追究责任。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅又专门下发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，将领导干部问责纳入了法制化轨道，使责任追究的启动、运行和落实做到有法可依。从2006年以来，我区绝大多数行政执法机关都按要求建立了行政执法责任制，但还有少数单位把行政执法责任制和评议考核制当成形式和负担，有的单位过多地强调自身理由不认真落实评议考核和错案追究制，案件办对、办错一个样。从去年开始，自治区人民政府已把依法行政作为一项重要内容，纳入了政府效能考核的计分项目，今后在考核中，要进一步细化考核支项，行政机关行政案件败诉、错案要作为一项重要的考核指标列入考核内容。
（七）在建立健全行政执法责任制的基础上，要积极探索和采取强有力的具体措施，规范行政执法行为。一是选择一些单位开展规范自由裁量权行为的试点，在法律、法规规定范围和幅度内，对行政处罚条款进行细化，最大限度地杜绝人为因素；二是推行说理式行政处罚文书。2006年以来，自治区工商局在全区工商系统内推行说理式行政处罚文书，通过几年的实践，行政处罚文书中将处罚的理由、事实、证据、法律依据等说明白、讲清楚，使相对人看清楚弄明白，及时了解自己错在什么地方，有效地减少和化解了行政争议；三是探索对行政执法案卷评查的制度化机制，将评查结果作为依法行政考核的计分项目，计入目标责任考核的分值中。
同志们，新形势、新任务给我们提出了新的要求，行政机关、司法机关加强沟通与协调，不断探索化解社会矛盾，解决行政争议的方式，意义重大，任重道远，我们要以求真务实、科学发展的实际行动，全面、深入、扎实地推进依法行政，共同为促进我区的和谐稳定做出应有的贡献。