巧布局慎落子，全国城管“大棋”已开局

2015年12月24日《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）的颁布施行，为深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作提出了总体要求、基本原则，对“十三五”期间城管执法体制改革和城市管理工作作出了综合部署，为全国城管执法工作指明了方向。这是新中国历史上第一次以党中央、国务院名义发出的关于城市管理与城管执法工作的重要文件。可以预见，理顺城管执法体制指日可待。作为城市管理理论研究资深学者，作为曾给多地制定城市管理规划的专家，作者从实践出发，结合自己的研究理解，对《指导意见》进行了解读，希望与各地城市管理工作者商榷，共同推进城市管理工作。

从“头”开始，理顺城管体制

《指导意见》明确国务院住房和城乡建设主管部门为全国城市管理与城管执法工作的主管部门，负责对全国城市管理工作的指导，研究拟定有关政策，制定基本规范，做好顶层设计，加强对省、自治区、直辖市城市管理工作的指导监督协调，积极推进地方各级政府城市管理事权法律化、规范化。

明确主管部门的同时，就解决了全国100多万人的城管队伍“群龙无首”的现状，也结束了全国城管队伍“儿孙满堂、上无爹娘”的尴尬局面。理顺城管执法体制的关键是从“头”开始，确立了国家最高城市管理机构，也就从根本上开始理顺全国的城市管理体制，接下来就要研究如何理顺地方城市管理执法体制问题。

值得注意的是，《指导意见》规定“各省、自治区、直辖市政府应当确立相应的城市管理主管部门，加强对辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价”，那么，省、自治区、直辖市政府应当确立什么样的省级城市管理主管部门呢？

在这方面，江苏省的做法可供借鉴。2015年上半年，江苏省编办批准在江苏省住房和城乡建设厅设立城市管理局，主要承担城市市容、环境卫生、城管执法和城市环境综合整治等工作职能。对此，江苏省住房和城乡建设厅厅长周岚解释说：“原来的城市管理是与城市建设放在一起的，我们觉得跟社会治理要求、城市管理以及老百姓对和谐社会的要求不一致，所以结合厅内职能的调整优化，加强了这方面的管理力度。省里不具体执法，主要是指导地方城市管理工作。”这种在住房和城乡建设厅设立城市管理局的模式，被称之为“江苏模式”。

《指导意见》只规定各省、自治区、直辖市政府应当确立相应的城市管理主管部门，并没有具体规定各省、市、自治区政府设置什么级别的城市管理主管部门？设在哪里？是单独设立，还是设两块牌子一套人马的省级城市管理机构？因此，如何理顺省级城市管理主管部门就成为落实《指导意见》首先要解决的一个突出问题。目前，在全国只有江苏省住房和城乡建设厅超前在厅内设置了处级的城市管理局。那么，这种设置就带来一个问题，即在省厅内部设置处级城市管理局，算得上省级城市管理主管部门吗？这个问题值得深入探讨和研究。

整合归并队伍厘清大部门内涵

《指导意见》要求按照精简统一效能的原则，住房城乡建设部会同中央编办指导地方整合归并省级执法队伍，推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。关于综合设置执法机构问题，笔者认为需要从三个方面来理解：

关于整合归并省级执法队伍问题。《指导意见》所说的由住房城乡建设部会同中央编办指导地方整合归并省级执法队伍，笔者理解，主要是针对直辖市整合归并城市管理部门和执法队伍，合理划分直辖市政府与区、县级政府的城市管理权及城管执法权。因为据笔者了解，目前，各省、自治区政府并没有省级城管执法队伍。所以，整合归并省级执法队伍主要是整合直辖市城管执法队伍问题。当然，也包括整合省、自治区内的市、县两级城管执法体制。

关于市、县两级政府城市管理领域大部门制改革问题。这里的关键词是“城市管理领域”，是城市管理领域内的大部制，而不是包括其他领域在内的大部制。因此，笔者以为，地方市、县两级政府在实施城市管理领域大部门制改革时，在本地条件不具备时，不要急于实行跨部门领域的大部门改革。目前，从全国各地城市管理部门设置情况看，笔者认为：佛山市城市管理领域大部门制改革的模式，比较符合《指导意见》的要求，因为它是在城市管理领域内的大部制改革，改革后的市级机构名称为：佛山市住房和城乡建设管理局。但佛山市城市管理领域大部门制改革并没有把城乡规划管理局合并到佛山市住房和城乡建设管理局。

关于整合城市管理相关职能综合设置执法机构问题。这实质上是一个整合确定地方城市管理机构的职能范围问题。

纵到底横到边执法重心下移

《指导意见》要求下移执法重心。具体要求是：

第一，按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区的市和市辖区城市管理部门的职责分工。市级城市管理部门主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。本项规定主要是针对设区的市级城市管理部门职责分工的一般原则性要求，但对于区级城管部门如何合理确定其城市管理职责，《指导意见》并没有做出规定。笔者认为，这可能需要各级地方政府根据本地实际情况来做具体职责分工安排。

第二，按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，在设区的市推行市或区一级执法，市辖区能够承担的可以实行区一级执法，区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理。如何理解《指导意见》本项规定的精神，需要重点了解和把握以下几个问题：第一个问题：在什么条件下，在设区的市推行设定市级一级执法主体？《指导意见》规定得比较原则。笔者认为（设区的市）中等城市（50万~100万人口规模的城市），可以考虑设市级城市管理机构为一级城管执法主体。第二个问题：市辖区需要具备什么条件，才能够承担区一级执法主体的职能？《指导意见》对此问题也没有做出详细的规定。笔者认为，在直辖市、超大城市和特大城市可以设定区为一级城管执法主体，履行《指导意见》框定的管理职责和执法内容。而市级城市管理机构主要履行对辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价等职能。第三个问题，区级城市管理部门可以向街道派驻的执法机构，是一种什么样的组织形式？目前，全国各地的做法各有不同，有的区级城市管理部门派驻执法机构为城管执法大队，有的为城管执法中队，有的为城管执法分局。笔者认为，区级城市管理部门向街道派驻城管执法机构的组织形式为某某区城管执法局某某街办事处分局，将有利于提高城管执法效能。

第三，市辖区不能承担的，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构，开展综合执法工作。派驻机构业务工作接受市或市辖区城市管理部门的领导，日常管理以所在市辖区或街道为主，负责人的调整应当征求派驻地党（工）委的意见。如何理解《指导意见》本项规定的精神，笔者认为需要重点了解和把握以下几个问题：第一个问题：在什么情况下，市辖区城管执法机构不能承担城管执法主体的职能？笔者认为，市辖区城管执法机构不能成为一级执法主体的主要原因，是区级城管执法机构不是行政机关，不具备城管行政执法主体资格。第二个问题：市级城市管理部门是否可以直接向街道派驻执法机构，开展综合执法工作？《指导意见》对此问题没有做出详细的规定，但笔者认为，一般设区的市级城管执法机构不能越过区级政府城管部门直接向街道派驻执法机构，开展综合执法工作。理论上和实践上只有县级市的市城管执法机构，才可以直接向街道或者乡镇派驻执法机构，开展综合执法工作。第三个问题：城市管理执法重心怎样下移？笔者认为，理解《指导意见》下移执法重心的精神，重点要厘清城市管理重心下移和下移城管执法重心的区别及联系。笔者认为，城市管理重心下移可以做到纵向到底、横向到边，《指导意见》在推进城市网格化管理方面也作出了具体规定：“建立健全市、区（县）、街道（乡镇）、社区管理网络，科学划分网格单元，将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管理”。但是，城管执法重心下移，是不是将城管执法队伍都要下移到街道办事处，开展综合执法？笔者认为正确的理解应当是，首先，城管执法重心下移，应当是区级城管执法队伍下移，而不是区一级城管执法主体下移；其次，要知道街道办事处作为区政府派出机关是不具备一级城管行政执法主体资格的，所以，城管执法重心下移，应当是区级城管执法队伍下移，对一些城管执法事项，实施属地管理。

扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授 王毅