宁夏防治雾霾气候法制化路径研究
2013年以来，大面积的雾霾天气在我国中东部地区，尤其是京津冀地区一度蔓延，严重威胁着居民的健康和生态安全。一直以来，“天蓝、地绿、水美”是宁夏作为“塞上江南”的靓丽名片。但是，随着工业化、城镇化和农业现代化的加快推进，宁夏能源资源消耗持续增加，生态环境日益恶化，大气污染形势更加严峻，雾霾现象开始显现。维持生态环境的良好秩序，建设美丽宁夏，必须依靠严格的生态环境法律制度来保障。当前，宁夏大气污染防治在制度方面仍存在理念滞后、制度缺失、规则模糊、创新不够、处罚不严等问题，距离生态环境治理现代化的目标还有一定的距离。宁夏应加快构建科学完善的、以法律为基础的大气污染治理体系，用法制化路径推动本区域作为西部生态屏障的空气质量不断改善，打造“碧水蓝天”式的塞上江南，描绘好美丽中国的宁夏画卷。
宁夏雾霾现状不容乐观
宁夏是历史上有名的“塞上江南”。近年来，随着工业化、城镇化的不断推进，宁夏也不间断的出现重污染天气，空气质量状况存在一定的隐忧，各项指标浓度不断增加，优良天数比例不断下降。根据《环境空气质量标准》（GB3096--2012），2014年宁夏轻度、中度、重度、严重污染天气比例总数为23.4%，2015年则上升为26.1%。据国家环保部发布的2013环境状况公告称，海口、舟山、拉萨3个城市PM2.5等6项指标全部达标，银川市3项指标不达标，超标天数114天，其中PM2.5超标49天、PM10超标45天、二氧化硫超标20天。3项超标指标中，PM10年均浓度与全国平均水平持平，PM2.5好于全国平均水平，二氧化硫高于全国平均水平。另据环保部2016年发布2月份京津冀、长三角、珠三角区域及74个城市空气质量状况监测显示，2月份我国第一批实施空气质量新标准的74个城市平均优良天数比例为73.1%。按照城市环境空气质量综合指数评价，74个城市中空气质量相对较差的10个城市依次是：乌鲁木齐、邢台、保定、衡水、银川、郑州、邯郸、济南、宿迁和徐州，银川位居其中。
雾霾气候最直接的危害就是对城市居民身心健康造成威胁，会引发心血管和呼吸系统疾病，使人情绪低沉、萎靡不振，是主要的环境致癌物。酸雨不仅可以使儿童的免疫功能下降，慢性咽炎、支气管炎等发病率增加，机动车尾气排放的一氧化碳和氮氧化物能大大阻碍人体的输氧功能，抑制儿童的智力发育，造成肝功能障碍，诱发癌症。同时，雾霾空气中含有的病菌、重金属、酸性物质通过与农作物接触或被农作物吸收，会破坏农作物细胞正常代谢活动，导致细胞死亡，使农作物大幅减产，影响粮食安全。
宁夏出现雾霾气候的成因分析
宁夏由于受历史因素影响，经济、文化基础都很薄弱，在长期的发展过程中，以低起点、粗放型的生产与管理技术从事资源的开发与加工，经济发展“倚能倚重”现象比较突出，煤炭、电力、原材料等支柱产业占全区工业的75%以上，轻重工业比例为17.9:82.1，粗放型增长特点依然明显。“十二五”时期，排放二氧化硫和氮氧化物较多的行业主要在电力和化工行业，两个行业二氧化硫排放总量分别占全区重点行业排放量的约50%和20%；氮氧化物排放量分别占全区重点行业排放量的约75%和12%；排放烟粉尘较多的是冶金、电力、化工、水泥等四个行业，四个行业排放量占全区重点行业排放量的85%左右。“十三五”时期，随着宁东400万吨煤制油等项目的投产达产，宁夏高耗能重工业能源消费占比将继续提高，主要污染物新增排放量大和排放强度高的问题短时间内难以改变，大气环境防治任务艰巨。
“十二五”时期，宁夏在城镇化的建设中，农业转移人口市民化不断加快，城镇规模不断扩大。2015年城镇人口368.90万人，城镇化率55.23%，比“十一五”末提高了7.27个百分点，位居全国第15位。人口规模的不断扩大造成资源消费和城镇建设需求的极大增长，城镇开发建设挤占耕地、湖泊湿地、绿地等现象时有发生，固体垃圾、污水、废气等污染物不能及时完全有效处理，生态环境保护面临较大压力。同时，城镇化建设的加快推进使城市基础设施建设需求旺盛，新建楼群逐渐增加，旧城改造步伐加快，建筑、拆迁、道路施工过程中的装卸、运输、堆放等产生的建筑扬尘不断增多，并且没有采取相应的防治措施，裸露的地面和无序堆放的建筑垃圾严重影响大气环境。
随着经济的快速发展和居民生活水平的不断提高，宁夏机动车保有量日益上升。截至2016年3月，银川市道路里程达4369公里，驾驶人保有量67.4万余人，机动车保有量66.9万余辆，与2009年相比，分别增长3.5倍、2.4倍。随着机动车数量的迅速增加，城市机动车排放的碳氢化合物、一氧化碳、氮氧化物占大气中同类污染物比重越来越大，对大气污染日益加重。此外，由于经济技术相对落后，宁夏机动车尾气污染控制水平低，大量有毒有害气体直接排放到空气中污染空气质量。同时，宁夏部分城市道路建设相对滞后，没有形成立体交通，交通堵塞导致机动车废气排放量增加。监测资料表明，汽车缓慢行驶状态下的尾气排放量是快速行驶的5倍，因此城市交通堵塞引起的机动车尾气也是大气污染的主要来源。
宁夏属于北方城市，每年11月到次年4月，是最冷的季节，需要冬季取暖燃煤。燃煤取暖可导致可吸入颗粒物PM10浓度提高，二氧化硫、二氧化氮、烟粉尘排放量是其他时间的两倍以上，可吸入颗粒物浓度与同期相比明显上升，出现雾霾的概率增大，空气质量明显下降。2015年全区有600余台5600蒸吨锅炉投入运行，消耗煤炭约230万吨，也是空气中出现雾霾气候的主要诱因。
宁夏依法防治雾霾的探索及存在问题
近年来，宁夏为有效治理大气环境污染，打造“天蓝、地绿、水美”的“塞上江南”形象，不断出台相关政策法规加强空气质量污染治理。其中，2009年出台了《宁夏环境保护条例》，以此为核心，在污染物排放、防沙治沙、湿地保护、大气污染等领域相继出台了一些地方性法规和规范性文件。其中，自治区人大出台的和治理雾霾气候有关的地方性法规有：《宁夏城市绿化管理条例（2016）》、《宁夏空间发展战略规划条例（2014年）》、《宁夏污染物排放管理条例（2014年）》、《宁夏环境教育条例（2011年）》、《宁夏防沙治沙条例（2009年）》、《宁夏环境保护条例（2009年）》、《宁夏湿地保护条例（2009年）》等；自治区政府出台的政策性文件有：《宁夏环境保护行动计划（2014年至2017年）》、《宁夏大气污染防治行动计划（2013年至2017年）》等。
当前，一些地方政府为了追求政治业绩，没有妥善处理好加强生态环境保护和推动经济发展的关系，依然抱着“唯GDP论英雄”的传统理念，没有把环境保护和经济发展放在同等地位，甚至用环境资源的“透支”来换取经济指标的提升，过度排放污染物，忽视生态环境及空气质量的保护。落后、狭隘的唯经济至上的理念，严重影响领导者的决策，影响城市生态环境的治理进程，使得行政不作为、执法不严等问题成为常态，难以保证生态环境质量。
宁夏目前只有银川市2016年实施《环境空气质量生态补偿暂行办法》，规定凡大气环境质量同比恶化的县（区、市）要向市级政府缴纳生态补偿资金，大气环境质量同比改善的县（区、市）将由市级政府给予补偿。这一做法对改善银川市空气质量起到了一定的作用，但是没有上升到自治区的政策，不能对全区空气质量改善发挥作用。以雾霾为主的大气环境污染具有跨区域性，突破时空和区域界线，需要不同区域和政府部门协同治理才能达成治理的目标，宁夏虽然就治理大气污染出台了一系列的法律法规和政策性文件，但治理部门与区域分割现象依然严重，需要探索建立行之有效的联动治理机制。
宁夏防治雾霾天气法制化路径建议
法令行则国治，法令弛则国乱。虽然宁夏雾霾气候的治理有一定的法律遵循，但实践中仍然存在理念不新、制度缺失、执法不严等问题。按照中央和自治区的要求，到2018年，银川市优良天数比例达到80%，可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）年均浓度较2015年分别下降15%、10%，其他四个地级市这两项指标分别下降10%、6%以上，全区环境空气质量达到二级标准。到2020年，五市可吸入颗粒物（PM10）比2015年下降10%，空气优良天数由目前的74%提高到80%。为达到以上目标，必须不断创新执法体制，提升执法能力，以法制化的手段为宁夏的清洁空气保驾护航。
树立环保优先立法理念，做好顶层设计。宁夏在经济新常态下，发展应更加注重的是质量和效益，按照可持续发展理念把生态环境保护放在第一位，在生态优先理念指引下，确定改革发展方向，制定重大方针政策，增强全社会生态文明意识，用生态理念统领改革发展全局。
依法依规促进多规合一，统一环保执法体制。按照“把宁夏作为一个城市规划”的理念，结合国家把宁夏作为“空间规划”多规合一改革试点，按照《宁夏空间发展战略规划》，以主体功能区规划为基础，统筹各类空间规划，科学布局全区生产、生活、生态空间，加快简政放权改革，依法依规确保多规合一落地见效，促进经济发展和生态保护的有机统一。按照“一主三副”的城镇化总体布局，推动银川市和其他四个地级市城镇化发展水平，推动各级城镇协调发展，防止人口、交通高度集中，防止“城市病”造成环境污染。
建立环保垂直管理体制。用足用好国家对宁夏空间规划改革试点的授权，打破各市县区的界限，依据地理和社会经济，优化环保管理体制机制，将全区划分为4个地理区域即引黄灌区平原绿洲生态区、中部荒漠草原防沙治沙区、南部黄土丘陵水土保持区、三山森林生态功能区，设立区域办公室进行统一管理，授权环保机构有权进行立法、执法、处罚，并通过强制执行手段和监控、技术改进等相结合的方式协调开展工作。
宁夏在生态环境立法上应在制度和理念上创新。建立大气污染生态补偿机制，对辖区内市县区按照一定周期进行空气质量排名，对排名靠前的进行资金奖励，排名靠后的进行问责，有效促进大气质量持续改善。在银川市实行环境空气质量的基础上，按照“谁污染，谁治理；谁受益，谁付费”原则，就空气质量生态补偿资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系等方面设计出符合我区实际的规定，实行自治区内各市县区空气质量生态补偿机制，条件成熟可考虑与内蒙、甘肃联动实行跨区域空气生态补偿机制，用资金补偿机制激励约束地方政府整治环境空气质量，消除雾霾。
宁夏法治报