最高检公布方案 13地检察机关试点提起公益诉讼
●重点针对生态环境和资源保护领域案件
●提起诉讼应当先行层报最高检审查批准
人民日报北京7月2日电 (记者 彭波) 从即日起，北京、内蒙古、江苏、云南等13个省区市的检察机关将可行使一项全新的权力。最高人民检察院今天公布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，这13个省份将开展为期2年的检察机关提起公益诉讼试点工作，重点针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况，及时提起民事或行政公益诉讼，加强对国家和社会公共利益的保护。
为什么要赋予检察机关提起公益诉讼的权力？最高检新闻发言人肖玮表示，由于我国保护国家和社会公共利益的法律制度还不完备，导致一些行政机关违法行使职权或者不作为的违法行政行为缺乏有效监督，生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生。检察机关拥有法定调查权，有利于调查取证和解决举证困难问题；具有专业法律监督队伍，能够高效、准确地配合人民法院进行诉讼，可以大幅度降低司法成本；参加公益诉讼不牵涉自身利益，能够审慎地行使公益诉权，避免影响到正常的行政秩序。因此，党的十八届四中全会决定明确要求：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。
试点方案对检察机关提起公益诉讼的目标和原则、主要内容等都作出了具体规定。试点方案将检察机关提起公益诉讼的案件范围规定为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护和国有土地使用权出让等领域。试点期间将重点对生态环境和资源保护领域的案件提起公益诉讼。在公益诉讼中，检察机关将以公益诉讼人的身份提起诉讼，这与刑事诉讼中的“公诉人”在法律地位上相同，都是代表国家提起诉讼、参与庭审，也是代表国家履行法律监督职能。
同时，为了更多地发挥行政机关、社会组织等履行职责的能动性，试点方案还专门设置了诉前程序，要求检察机关在提起公益诉讼前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起公益诉讼，或者向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或依法履行职责。只有在相关机关、组织在期限内没有提起公益诉讼，或者行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责的情况下，检察机关方可提起公益诉讼。诉讼应当有明确的被告、具体的诉讼请求、社会公共利益受到损害的初步证据等，并制作公益诉讼起诉书。
最高检民事行政检察厅厅长郑新俭表示，试点期间相关工作尚处于探索阶段，试点地区检察机关须严格按照方案确定的案件领域，以重点领域的重点案件为抓手，避免自行其是、全面开花。地方检察机关拟决定提起公益诉讼的，应当先行层报最高检审查批准。“前期，最高检已经进行了大量调研，各地也对适宜提起公益诉讼的案件进行了初步的摸排。根据调研情况看，预计不会出现公益诉讼案件量过多的情况。”郑新俭说。
【访谈】
中国国情下的独特选择——访西南政法大学行政法学教授刘艺
最高人民检察院2日发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，这是检察机关充分发挥法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威、维护社会公平正义、维护国家和社会公共利益的重要手段。记者就相关问题采访了西南政法大学行政法学教授刘艺。
记者：检察机关提起公益诉讼试点工作开展在即，您如何看待这次试点工作？
刘艺：20世纪以来，一些国家相继建立起形态各异的公益诉讼制度。从诉权角度看，大部分是授权政府机关、社会组织或者公民提起公益诉讼。有的国家还可由检察官代表政府提起民事公益诉讼，但极少有国家由检察机关代表公益提起行政诉讼。而我们选择由检察机关提起公益诉讼，这是基于中国基本国情所作出的独特选择。
“合于道者皆可为。”在当下中国，中国特色社会主义道路是最大的“道”。任何制度创新，只要符合原则，就应该充满信心去实践和创设。社会主义法治建设当然要借鉴其他国家的先进经验，但更需要对我们自己的体制坚定自信，去探索创新。这种认识对正确理解检察机关提起行政公益诉讼的恰当性至为关键。
记者：由检察机关提起公益诉讼是否合法合理？
刘艺：在人民代表大会制度的政体中，人大制定和通过的法律代表着公共利益，违反法律就是伤害公共利益，而纠正违法行为就是维护公共利益。检察机关提起公益诉讼，既是人民检察院的法律监督机关宪法定位的落实，也是对客观法律秩序的维护，更是充分履行检察机关法律监督职能的创举。
国家利益和社会公共利益都是不确定法律概念，其内涵与外延很难进行规范性描述，实践中难以把握。公益诉讼的“利他主义”与个人诉讼的“利己主义”之间存在无法化解的内在矛盾。于是，授权特定机关代表提起公益诉讼是制度创设必须解决的首要问题。在我国现有国情下，相较于公民或社会组织而言，检察机关更适合在公益诉讼中成为公益代表人。
表面上看，检察机关提起公益诉讼，请求法院对造成国家利益和社会公共利益损害的违法行为或不作为进行监督，是耗时费力、相对滞后的事后救济方式。但检察机关提起公益诉讼绝不是浪费司法资源，而是通过司法监督的威慑力，设置救济的最后防线，督促行政机关采取某些维护公益的行为，减少公共利益的重大损害。
记者：在检察机关提起公益诉讼中，有哪些问题需要特别关注？
刘艺：为了应对因公益保护对象不明确、保护主体缺位致使公共利益受损的问题，全国人大曾多次履行立法职能，在民事诉讼法、环境保护法中均对公益诉讼制度作出了相应安排。在目前这种立法格局下，通过授权和解释等手段，检察机关有较大空间实施公益诉讼试点工作，但应当处理好两个方面的问题：
第一，不能牵强理解而违反基本法理。检察机关提起公益诉讼，不是为了寻求自身利益或厘清机关权限，而是为了保护国家利益和社会公共利益。这种诉讼类型被称为客观诉讼，它不同于公民基于自己权益受损而提起的主观诉讼。基于此，检察机关提起公益诉讼的原告资格不是基于直接利害关系要件，而是基于诉讼担当职能。在解释检察机关的诉讼资格时，不能牵强套用现有“利害关系”条款，而违反行政诉讼法的基本原理。
第二，建立检察机关提起公益诉讼制度应当注意因势利导，不能逆势而为。检察机关提起公益诉讼制度应当从诉讼参加人实质性权利义务配置角度来考量相关诉讼机制设计。比如在行政公益诉讼中，考虑到检察机关不是行政违法或不作为的对象，无法第一时间知道违法行为的存在，可不设置检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限，或者将起诉期限设定在立案后三个月。行政公益诉讼中的举证责任分配也不能因为检察机关是国家机关而减轻行政机关应承担的举证责任。此外，检察机关提起公益诉讼还应与检察机关进行诉讼监督职能适度分离，这样才符合正当程序的要求。(记者 彭波)
【解读】
最高检有关负责人谈试点工作
采取有力手段保护公共利益
7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。最高检2日印发了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。记者就公益诉讼中的有关问题采访了最高检有关负责人。
党的十八届四中全会决定明确要求：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。社会公众普遍关心为什么要由检察机关来承担公益诉讼的职责。对此，该负责人表示，与其他诉讼主体相比，检察机关作为国家法律监督机关，不牵涉地方和部门利益，适合代表国家和社会公共利益提起诉讼。“检察机关是国家的法律监督机关，在公共利益的维护方面，主要通过行使法律监督权，监督行政机关依法实现、发展和维护公共利益。提起公益诉讼是检察机关履行法律监督职责的一种方式和手段，检察机关所行使的只是监督权，而不是处置权。”该负责人说。
除了公益诉讼，检察机关还可以综合运用多种手段保护国家和社会公共利益。该负责人表示，对于侵害国家和社会公共利益的公民、法人和其他组织，既要依据刑事法律追究其犯罪行为，又要依据民事法律通过提起民事公益诉讼的方式，达到停止侵害、消除影响、赔偿损失的效果；而对于那些违法行使职权或者不作为的行政机关及其工作人员，除了依法追究其刑事责任外，还应当依据法律法规，通过检察建议、提起行政公益诉讼等方式，督促其依法履行职责。“因此，无论是追诉刑事犯罪，还是提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼，都是检察机关保护国家和社会公共利益的有效手段，这些手段依据不同的法律，发挥不同的功能，相辅相成，不可偏废。”
针对有专家提出，行政公益诉讼将使“民告官”的传统结构出现“官告官”的变化，该负责人解释说，检察机关提起行政公益诉讼并不是“官告官”，而是检察机关起诉行政机关。行政机关是国家和社会公共利益的代表者和保护者，依法承担着维护、实现和发展国家和社会公共利益的重任。检察机关作为国家法律监督机关，对违法损害国家和社会公共利益的行为，负有法律监督职能。在维护国家和社会公共利益上，行政机关和检察机关行使职权的出发点和侧重点虽有所不同，但目标都是一致的。由检察机关提起公益诉讼体现了党中央促进依法行政、严格执法，维护国家和社会公共利益的坚强决心。检察机关提起行政公益诉讼，也符合四中全会“强化对行政权力的制约和监督”，“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”的要求。
“民事公诉，于法无据”是许多法学专家反对检察机关作为原告参与公益诉讼的理由。该负责人表示，检察机关提起公益诉讼制度，在人民检察院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律中尚无具体规定，没有明确法律依据，需要在全国人大常委会授权的基础上，在一定范围内开展试点，认真探索，逐步积累经验，为未来改革全面铺开和立法完善打好基础。首批试点选择在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察机关开展，既在地域分布上有代表性，又有利于试点工作的推进，有利于收集、提炼实践经验，也有利于检验试点效果。
公益诉讼涉及公共利益，试点改革可谓牵一发而动全身。对此，该负责人表示，为确保检察机关提起公益诉讼改革试点工作稳步推进，最高检将加强与全国人大常委会法工委、国务院法制办等部门的沟通联系，并积极与最高人民法院协商，共同加强对改革试点工作的部署、推进和监督检查，使改革试点的各项工作有序开展。同时，坚持稳妥推进，既强调立足法律监督职能，严格规范行使检察权，确保改革试点在法律框架和授权范围内依法推进；又强调紧紧围绕国家和社会公共利益的保护，实现检察机关提起公益诉讼案件政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。此外，最高检还将建立审批制度，地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的案件，一律先行层报最高检审批。最高检将在总结试点经验的基础上，全面评估改革试点的实际效果，积极推动相关法律的修改完善。(记者 彭波)