地方立法，法制统一是底线——专访全国人大法律委员会主任委员乔晓阳

今年3月修改后的立法法赋予所有设区的市地方立法权。权力的下放在释放各地活力的同时，也存在着如何在照顾地方需要同时又兼顾全国法制统一的问题。就这一话题，记者专访了全国人大法律委员会主任委员乔晓阳。

　　记者：随着立法法的修改，普遍赋予地方立法权后，维护法制统一的难度是否更大了？

　　乔晓阳：对于地方立法，有三句大家耳熟能详的话，也是地方立法的三大基本原则，叫做“不抵触、有特色、可操作”。其中不抵触放在第一位，这是地方立法的底线，也是不可逾越的红线。现在党中央强调遵守政治规矩，我以为维护国家法制统一就是中央和地方立法都必须遵守的政治规矩。

　　随着立法法的修改和地方立法体制的调整，的确出现了维护法制统一任务更加繁重的新情况。

　　一是，地方立法的主体大幅度增加。原来一个省区一般只面对一两个较大的市的地方性法规报批，现在则增加到十来个、十几个，有的甚至20多个。

　　二是在普遍赋予设区的市人大及其常委会制定地方性法规权力的同时，赋予设区的市人民政府、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规制定规章的权力，因而规章制定主体与地方性法规制定主体同等数量增加。

　　三是新增加的这些地方立法主体，基本上都是新手上路，没有多少立法经验，立法能力还在形成过程中。

　　四是全面推进依法治国的当下，省、自治区人大及其常委会本身的地方立法任务越来越重，要求越来越高，这就使他们面临如何既完成好自身立法任务，又完成好对大量设区的市的地方性法规的合法性审查任务、真正起到把关作用的问题。

　　五是人民群众对立法的参与意识越来越强，对立法事项特别敏感，不仅关注立法的合理性、可行性，还关注立法本身的合法性问题。

　　记者：如何才能避免地方立法“一放就乱”的现象？

　　乔晓阳：建议各省区人大常委会及其法制工作部门，对即将开始行使地方立法权的地方从一开始就抓树立依法立法的理念，指导他们从以下几个方面把握地方立法不抵触原则。

　　第一，以宪法为依据，不得同宪法相抵触。宪法是国家的根本法，立法活动的根本准则。立法违宪是最严重的后果，对于立法中出现的与宪法是否一致的问题，要高度重视，非常谨慎。

　　第二，与国家立法保持一致，不得违反上位法。分析实践中出现的与上位法不一致的情况，大致有几种：一是扩大或缩小上位法的禁止范围；二是增加或减少上位法规定的当事人应当履行的义务，如法律未规定行政审批，而有的地方性法规设置行政审批的前置许可，增加了当事人的义务；三是减少或者限制上位法赋予的权利；四是调整或变更管理机构的权限和职责，这一点情况比较复杂，有些适应综合执法、统一执法的需要，可以调整整合，而有些则不能调整变更；五是调整变更了上位法的处罚行为、种类和幅度，比如上位法没有规定处罚而增加了处罚的，突破了上位法规定的等。

　　第三，不得超越法定权限。立法法在宪法的基础上，明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，并对各个立法主体的权限作了适当划分。对于国家专属立法权范围内的事项，国家没有立法，地方立法不能涉及。就设区的市而言，不论是为了执行法律、行政法规的规定立法，还是就地方性事务或先行先试进行立法，都要遵守立法法关于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的限定。