马太建：在新的历史起点上开创依法行政工作新局面

江苏省政府法制办党组成员、副主任　马太建

　　依法行政是依法治国的重要组成部分。党的十八大提出，到2020年基本建成法治政府。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对推进依法行政建设法治政府进行了全面部署，这标志着我国依法行政工作站在了新的历史起点上。《决定》关于依法行政的规定有许多亮点，我个人认为，比较突出的有如下三点：

　　一是确立了依法行政的核心内涵，即职权法定。关于职权法定，应当说我们已经讲了很长时间了，但可能一直觉得底气不是很足，因为在立法上没有确认，党和国家最高领导人也没有讲过。但在2014年情况有了变化。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中明确指出，各级行政机关必须坚持法定职责必须为、法无授权不可为。李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上的讲话中和在十二届全国人大二次会议闭幕后与中外记者见面并回答记者提问时曾两次提出，对市场主体是法无禁止即可为，而对政府则是法无授权不可为。《决定》进一步强调，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作；行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为；行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。我个人认为，这些重要论述意义非常重大，它不仅明确了依法行政的核心内涵和本质要求，同时也意味着职权法定原则从学界、从民间走向了官方，被党和国家正式确认了，应当在立法上把它作为一项重要法律原则固定下来。

　　二是确立了法治政府建设的基本标准，即职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。法治政府到底是一个什么样子的政府？早在2004年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》中，就有关于基本实现建设法治政府目标的原则性描述，如政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成，制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，法律、法规、规章得到全面、正确实施，权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立，政府应对突发事件和风险的能力明显增强，科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信，高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩，行政监督制度和机制基本完善，行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，依法行政的能力明显增强等。据此，我个人在一些场合，经常将以人为本的政府、有限政府、阳光（透明）政府、诚信政府、高效政府、创新政府、廉洁政府、节俭政府、服务型政府、责任政府等，作为是法治政府应当具备的主要特征或标准来讲。《决定》明确提出，“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。我个人认为，这实际上是第一次明确提出了法治政府的六条基本标准或特征，即职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。它为法治政府建设指明了具体方向和目标，与《决定》确定的建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家这个全面推进依法治国总目标是呼应的，也是对总目标的具体落实。我认为，推进依法行政建设法治政府，应当在全面推进依法治国总目标、总抓手下，具体围绕这六条基本标准来考虑、谋划和推进。

　　三是确立了推进依法行政建设法治政府的总基调，并提出了一系列新观点、新举措、新要求。1993年，经八届全国人大一次会议审议通过的国务院《政府工作报告》明确提出，“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。这是我国最早提出依法行政要求。1999年，国务院印发《关于全面推进依法行政的决定》，这是我国最早提出要全面推进依法行政。2010年，国务院又印发了《关于加强法治政府建设的意见》。有了这么多年的实践探索基础，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中提出，“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。这也正是《决定》所确立的推进依法行政建设法治政府的总基调，即依法行政要在过去“全面推进”的基础上“深入推进”，法治政府要在过去“加强建设”的基础上“加快建设”。同时，《决定》将推进依法行政建设法治政府放在我国法治建设的总格局、总路径中加以部署，即依法行政要与依法治国、依法执政共同推进，法治政府要与法治国家、法治社会一体建设。

　　《决定》提出180多项改革举措，其中关于依法行政方面的内容，既有通用性的新观点、新论断，也有专门性的新举措、新要求，份量很重，针对性很强。我个人认为，比较引人注目的重要措施主要有：推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，坚决消除权力设租寻租空间；完善政府事权划分，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责；建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；大幅减少市县两级政府执法队伍种类，在重点领域推行领域内或跨部门综合执法，加强城市管理综合执法机构建设，严格执法资格管理，建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度；加强对政府内部权力的制约，对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制；以公开为常态、不公开为例外，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，推行行政执法公示制度等。

　　应当强调，党的十八届四中全会同党的十八届三中全会精神是一脉相承的，都是十八大精神的体现、贯彻和发展。习近平总书记指出，这两次全会通过的全面推进依法治国决定、全面深化改革决定，形成了姊妹篇。我个人认为，“姊妹篇”的说法，非常直观形象、深入浅出地道出了改革与法治的极端重要性和紧密关联性。因此，学习贯彻党的十八届四中全会精神，要与贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神结合起来，与学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神结合起来。当前，在新的历史起点上奋力开创依法行政和法治政府建设工作新局面，我认为，除了要加强组织领导、统筹规划、任务分解、落实责任和考核检查外，应当着力把握好以下几个方面：

　　一、进一步把推动政府职能转变和政府治理创新作为推进依法行政建设法治政府的核心来抓。依法处理好政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。继续以简政放权和深化行政审批制度改革创新为突破口，推动政府职能向保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、弥补市场失灵转变。完善依法行政体制，健全行政权力清单制度，着力推动行政机关政府职能和行政权力法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项的公开化、规范化，坚决消除权力设租寻租空间。

　　二、进一步把加强和改进制度建设作为推进依法行政建设法治政府的支撑来抓。加强和改进政府立法制度建设，推进政府立法精细化，发挥政府立法的引领、规范和推动作用。健全政府立法重大问题报告制度，保持政府立法与党内法规、国家法律的一致、衔接和协调。完善公众参与政府立法机制，健全政府立法草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，探索委托第三方起草政府立法草案、评估政府立法重大争议事项，建立政府立法涉及重大利益调整的论证咨询机制。建立政府法制机构组织起草重要行政管理法规规章草案制度。围绕经济发展、文化服务、民生改善、生态保护等重点领域，研究政府立法需求，推动政府立法进程。

　　三、进一步把依法科学民主决策作为推进依法行政建设法治政府的源头来抓。健全依法决策机制，进一步细化量化重大行政决策的范围、事项和标准，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定必经程序，发挥政府法律顾问在制定重大行政决策中的积极作用，确保行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

　　四、进一步把严明执法作为推进依法行政建设法治政府的关键来抓。深化行政执法体制改革，推动严格规范公正文明执法。进一步减少执法层次，整合执法队伍，提高执法效率，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行和完善综合执法。加强行政执法信息化建设和信息共享，推动行政处罚和刑事处罚有机衔接和无缝对接。完善行政执法程序，明确行政执法具体操作流程，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，推行行政执法案例指导制度，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，依法惩处各类违法行为。

　　五、进一步把强化监督和问责作为推进依法行政建设法治政府的保障来抓。健全权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。积极推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。加强对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位的内部流程控制，防止权力滥用。加强政府内部层级监督和专门监督，完善纠错问责机制。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化依法行政第一责任人的责任和对依法行政的考核监督，全面落实行政执法责任制。

　　六、进一步把强化法治意识和依法防范化解社会矛盾纠纷作为推进依法行政建设法治政府的基础来抓。加强法治思维培育和法治方式运用，坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。深入推进行政复议改革，认真做好新修订的《行政诉讼法》的实施准备工作。