张任主任在全区法制办主任法规处处长工作会议上的讲话

　　开拓创新   真抓实干

　　力促政府法制工作再上新台阶

　　——在全区政府法制办主任法规处处长工作会议上的讲话

　　自治区政府办公厅党组成员、法制办主任 张   任

　　（2013年3月15日）

　　这次全区政府法制办主任、法规处处长工作会议是在全区上下认真贯彻落实党的十八大和全国“两会”精神以及自治区第十一次党代会和自治区“两会”精神的新形势下，经自治区政府同意召开的一次重要会议。会议的主要任务是，总结2012年全区政府法制工作，安排部署2013年的工作任务。刚才，张军同志传达学习了全国行政复议年度工作会议的主要精神，大家要认真学习领会，抓好贯彻落实。下面，根据会议安排，我总结一下去年的全区政府法制工作，并就如何在新形势下做好今年的工作，谈几点意见。

　　一、2012年全区政府法制工作取得显著进展

　　2012年是我区经济社会发展取得显著成绩的一年，也是推进依法行政，建设法治政府取得突破性进展的一年。一年来，全区各级政府法制机构，紧紧围绕自治区党委、政府的中心工作，以营造风清气正的法制环境为主线，不断加大推进依法行政力度，突出工作重点，狠抓工作落实，圆满完成了各项工作任务，政府法制建设取得了显著进展。

　　一是依法行政工作扎实推进。筹备组织召开了“全区推进依法行政营造风清气正法制环境工作会议”，审查修改了《公职人员“庸懒散软”行为问责暂行办法》等规范性文件；组织开展了清理地方保护主义和区域歧视性政策规定工作，对现行有效的225部地方性法规、218部政府规章、5620余件规范性文件和其他文件进行了全面审核清理。对885项行政许可及非行政许可审批进行了清理，提请自治区政府常务会议审议通过保留792项、取消58项、调整107项。扎实推进政务公开工作，在平罗县、盐池县组织开展了依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作。完成了对5个设区的市，56个自治区部门依法行政的考核工作，尤其是吴忠市将行政机关负责人出庭应诉纳入年度依法行政考核范围，平罗县将乡（镇）纳入依法行政考核范围，促进了依法行政考核工作的深入开展。积极做好法律顾问工作，完成了“关于世界银行贷款‘节水灌溉二期’项目”等20多件涉法项目法律文件的审查工作。举办了“学习贯彻《行政强制法》”和“规范行政程序”研修班，银川市、青铜峡市等大部分市、县（区）健全了领导干部学法制度等等。通过采取一系列措施，全区行政机关及其工作人员依法行政的自觉性普遍增强。

　　二是制度建设质量稳步提高。紧紧围绕自治区党委、政府的中心工作，认真开展政府立法工作，全年共审查、修改、办结地方性法规（草案）11件，政府规章（草案）9件，规范性文件75件；银川市政府法制办审查、修改、办结地方性法规（草案）11件，政府规章（草案）7件。认真开展规范性文件审查工作，各级法制机构共审查、修改、拟定规范性文件295件。同时，我们始终坚持科学立法、民主立法，不断提高制度建设质量，《贺兰山东麓葡萄酒产区保护条例》、《节水性社会建设管理办法》等地方性法规和政府规章属全国首创，开创了地方立法先河，为我区经济社会发展提供了强有力的制度保障。

　　三是行政执法水平逐步提升。先后会同自治区纪委、政法委组成四个工作组对全区40个行政执法部门开展营造风清气正法制环境进行了专项监督检查；会同自治区纪委、监察厅、政务服务中心对45个行政执法部门规范行政裁量权、行政审批事项清理情况和政务信息公开情况进行了督查，提出了整改建议；组织自治区工商局等11个部门的行政执法人员，对随机抽取的自治区22个部门的132卷行政许可案卷、86卷行政处罚案卷进行了集中评查。各地区、各部门不断创新行政执法监督办法，银川市规范了执法部门进企业的执法检查行为；银川市西夏区开展了强化乡镇行政执法权和街道行政执法试点工作。严格执行行政执法人员资格管理制度，全区各级法制机构共组织举办行政执法人员培训班48期，培训行政执法人员8441名，均创历史新高；完成了2369件行政执法证件换发和申领工作，23件罚没许可证申领工作，3349件行政执法证、监督证的年检工作。

　　四是政府法制监督不断加强。建立了规范行政裁量权各项制度，组织自治区各部门对本部门执行的法律、法规、规章和“三定方案”进行了全面梳理，编制了职权目录。指导35个自治区行政执法部门对梳理出的2268部法律、法规、规章所涉及的3358项行政处罚、611项行政许可、167项行政强制、24项行政征收、103项行政确认、20项行政给付，均予以细化、量化，并在自治区食品药品监督管理局组织召开了全区“规范行政裁量权现场观摩会”，进行了交流总结。积极做好规章报备和规范性文件备案审查工作，自治区政府共收到设区的市人民政府及自治区政府部门报送备案的规范性文件130件，向国务院、自治区人大常委会报送备案自治区政府规章8件。结合自治区“两区”建设工作，启动了地方性法规规章译审工作，将与我区投资政策紧密相关的33件地方性法规和政府规章翻译成英文，编辑出版了《宁夏回族自治区涉外法规规章选编》。

　　五是行政复议工作成效显著。全区各级行政复议机关共收到行政复议申请267件，受理257件（包括结转17件），申请人总数283人，审结240件，结案率为93.4%。纠正了一大批违法和不当的行政行为，有效保护了当事人的合法权益。提请自治区政府下发了《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》，启动了全区行政复议规范化建设工作。银川市建立了标准化案件审理室；吴忠市结合实际制定了《实施方案》，增设了行政复议科，选调了专门工作人员；平罗等县（区）抓住规范化建设的机遇，充实了工作人员，全区行政复议工作规范化建设稳步推进。切实抓好行政调解制度建设，积极发挥牵头作用，将行政调解作为加强社会管理创新的一项重要内容，纳入了“三大调解”体系，加强与行政机关、司法机关的沟通联系，充分发挥了行政复议、行政调解在化解行政争议、维护社会稳定中的主渠道作用。

　　2012年，全区政府法制系统勇于开拓，不断进取，我区政府法制工作受到了自治区党委、政府和国务院法制办的充分肯定。在总结经验、肯定成绩的同时，我们也应当清醒地认识到，我区政府法制工作还面临不少困难和挑战，主要有：一是在依法行政推进方面，地区之间、部门之间依法行政工作的推进力度还不够平衡，有的工作任务、工作环节尚没有到位，自上而下有递减的趋势；二是在重大行政决策方面，不按程序决策、不进行合法性审查等问题依然存在，有个别决策甚至引发了群体性事件；三是在政府立法方面，有的立法项目还不能完全适应经济社会发展的客观需要，立法科学性、可行性还不够强，立法质量有待进一步提高；四是在规范性文件管理方面，还存在与上位法相抵触、违法设立优惠政策和管理措施、搞地区封锁和部门垄断的问题，仍有少数文件未实行“三统一”制度；五是在行政执法监督方面，执法监督还不到位，有的违法行为得不到及时查处，执法人员的素质有待进一步提升；六是在化解社会矛盾方面，行政复议功能还没有充分发挥出来，一些依法应当由行政机关化解的矛盾纠纷没有得到及时化解；七是在自身建设方面，有的地方有机构没有专门的工作人员，有的法制机构及其工作人员开拓创新意识不强，存在着“看”、“等”、“靠”的思想，工作积极性不高。这些问题和情况，需要引起各级法制机构高度重视，认真加以研究，采取有效措施，认真加以解决。

　　二、2013年政府法制工作的主要任务

　　党的十八大明确提出了到2020年实现“法治政府基本建成”的目标。从现在起到2020年只有八年的期限，政府法制工作面临着新的形势，新的任务，新的要求和新的挑战。因此，我们一定要站在历史的新起点、发展的新阶段，看准工作形势，找准工作方位，定准工作重点，狠抓工作落实。结合当前新形势和政府法制工作实际，2013年全区政府法制工作的总体思路是：以贯彻党的十八大和全国“两会”精神及自治区第十一次党代会和“两会”精神为契机，以建设法治政府为目标，以推进依法行政为主线，以开展“政府法制基础建设年”活动为载体，坚持稳中求进，奋力创新争先，全面推动政府法制工作再上新台阶，为促进科学发展、建设和谐富裕新宁夏、与全国同步进入全面小康社会提供强有力的法治保障。重点抓好以下几方面的工作：

　　（一）以开展依法行政示范点创建活动为重点，力促建设法治政府进程再上新台阶。

　　按照党中央、国务院和自治区党委、政府的要求，全区各级法制机构在推进依法行政工作中担负着“统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究、情况交流”的重要职责。为此，我们要认真履行职责，不断完善依法行政工作机制，突出工作重点，今年要集中抓好三件事情。一是启动依法行政示范点创建活动。拟定下发《开展依法行政示范点创建活动的意见》，研究我区法治政府建设的指标体系，根据分类指导、以点带面、重点突破、全面推进的原则，确定依法行政示范点创建单位，强化依法行政示范点的培育和管理，促进有条件、基础好的地区率先实现法治政府建设的目标任务。二是加大依法行政工作考核力度。积极做好与自治区政府效能目标考核办的衔接工作，制定《依法行政考核办法》，进一步细化依法行政考核内容、标准，建立日常考核机制，争取提高考核分值比重，引导社会公众有序参与考核评议，建立考核结果通报制度，增强依法行政考核的权威性、公正性和指导性。三是营造依法行政的良好氛围。建立健全依法行政新闻发布会制度，健全地方性法规、政府规章“答记者问”制度，组织开展“依法行政宣传月”等多种形式的宣传活动，有计划有步骤地推出一批依法行政的先进典型，增强全区依法行政工作的公众知晓度和社会影响力。认真开展政府法制理论研究，对依法行政的重大问题开展前瞻性和对策性研究。切实落实领导干部学法制度，做好市、县政府及自治区部门分管领导依法行政专题研讨培训工作，进一步增强领导干部依法行政的意识和能力。

　　（二）以提高政府立法的针对性、及时性和系统性为重点，力促制度建设质量再上新台阶。

　　自治区政府计划今年要提请审议地方性法规草案7件，制定政府规章10件；调研论证地方性法规草案22件、政府规章草案19件。银川市政府的立法计划也已下发。总的看来，今年的立法项目与往年相比，具有立法项目多、矛盾问题多、社会关注多等特点。因此，我们要继续坚持科学立法、民主立法，着力强化三个重点，切实提高制度建设质量。一要强化制度建设的针对性。要紧紧围绕自治区党委、政府的中心工作，遵循并反映经济社会发展规律，一切从实际出发，力求体现宁夏特色，着力解决经济社会发展过程中的普遍性问题和深层次矛盾，深入调研、科学论证、找准问题、对症下药，重点解决社会关注的热点、难点问题，增强制度设计的可操作性。坚持“公众参与、专家论证和政府决定相结合”的立法机制，严格控制行政审批、行政处罚、行政事业性收费、行政强制等刚性行政管理手段的设定，拟设定行政许可、行政强制、行政处罚的，要通过听证会、论证会等形式广泛征求意见。要进一步建立完善政府立法后评估机制和评估方法，我们将选择4件政府规章，联合实施部门开展立法后评估，根据评估结果提出相关修订意见。二要强化制度建设的及时性。针对社会高度关注、实践急需、条件相对成熟的立法项目，要作为立法的重中之重，集中力量攻关，及时出台。承担起草地方性法规、政府规章草案的部门法制机构，要主动向主要领导汇报，尽早抓好落实，草案涉及其他部门职责的，起草部门的法制机构要主动与相关部门充分协商和沟通、书面征求意见，相关部门法制机构要及时回复意见。我们要发挥在政府立法工作中的主导和协调作用，对事关全区重大经济社会发展和涉及多个部门利益的立法项目草案，要加强协调、组织实施，确保立法计划按时完成。三要强化制度建设的系统性。按照自治区党委、政府的要求，今年要对全区现行有效的与上位法相抵触的、限制民间投资、不符合行政审批制度改革精神以及明显不适应经济社会发展需求的规章、规范性文件进行一次全面清理，保障各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。这项任务非常

　　重要，时间非常紧迫。各级法制机构要按照自治区政府办公厅《关于全面清理现行有效的规章和规范性文件的通知》要求，认真履行牵头组织职责，抓紧制定实施方案、整理目录、提出清理意见，及时向制定机关政府常务会议或者有关会议提交审查意见，该修改的修改，该废止的废止，并向社会公开。各地区、各部门要在2013年6月30日前完成清理工作。要尽快启动新一届政府《五年立法规划》和《依法行政规划》的编制工作。编制这两个规划是自治区政府依法行政工作的一项重要内容，各级法制机构要积极向有关领导汇报，高度重视，严格把握本地区、本部门制度建设的重点，对拟提出的立法项目，要安排专人负责，调查研究，认真组织论证，按照规定的时间和要求报送自治区政府法制办公室，确保两个规划按时编制完成。

　　（三）以做好重大行政决策的合法性审查为重点，力促行政决策水平再上新台阶。

　　依法做好重大行政决策的合法性审查工作，是各级法制机构的法定职责。各级法制机构作为政府和政府部门领导在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问，在行政机关重大行政决策时，要着重抓好三项工作。第一，抓好重大行政决策合法性审查工作。重大行政决策方案在提交政府常务会议或者部门领导班子会议前必须交由法制机构进行合法性审查。法制机构要切实担负起合法性审查的职责，对重大行政决策方案从主体、权限、内容、程序和形式等进行严格把关，既敢于说“不”，指出存在的违法和风险问题，又善于说“行”，依法提出切实可行的建议，当好领导的参谋、助手和顾问。第二，抓好重大行政决策公开征求意见工作。健全重大行政决策公开征求意见制度，通过座谈会、论证会、听证会等多种方式向社会公开征求意见，并向社会反馈意见采纳情况，扩大公民对行政决策的有序参与，保证人民群众的意见得到充分表达，合理诉求和合法利益得到充分体现；要进一步健全专家咨询论证制度，充分发挥专家学者在重大行政决策中的作用，为行政决策提供有力依据。第三，抓好规范性文件制定和备案工作。各级法制机构要进一步加强对规范性文件制定工作的审查监督，制定规范性文件不得违法设定行政许可、行政处罚、行政性收费、行政强制措施等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。健全规范性文件备案审查和纠错工作机制，完善备案情况通报制度，开展规范性文件评查工作，做到每件规范性文件草案都必须经法制机构进行合法性审查，严格审查标准，加大纠错力度，确保规范性文件合法性审查工作的“零失误”和“零差错”。

　　（四）以深化规范行政裁量权为重点，力促政府法制监督工作再上新台阶。

　　规范行政裁量权是进一步规范执法行为，提高依法行政水平，从源头上预防执法腐败，加快法治政府建设的重要内容，是各级法制机构义不容辞的职责。要把深化规范行政裁量权工作作为今年政府法制监督工作中的一项重要任务来抓，以此来推动政府法制监督工作全面开展。具体来讲，就是要组织开展好三项活动。一要组织开展好规范行政裁量权“回头看”活动。要认真贯彻落实《宁夏回族自治区规范行政裁量权办法》，在去年行政处罚裁量权基准制定工作的基础上，开展自治区、市、县（区）三级规范行政处罚裁量权“回头看”活动。凡是还未制定行政处罚裁量权基准的，要认真完成制定工作；凡是行政处罚裁量权基准与执法实际相脱节的，要及时进行修改和完善，确保这项工作全面到位。二要组织开展好基层执法监督活动。行政执法监督的重点在基层，难点也在基层。要围绕人民群众反映强烈的热点难点问题，加强对市、县（区）重点领域行政执法活动的监督。各级法制机构要确定行政执法监督重点和阶段性目标任务，有针对性地开展行政执法专项治理，力求取得解决一个问题、规范一个领域的效果。自治区政府法制办要组织加大对行政执法案卷评查的力度，强化指导监督，实行月度抽查、季度评查的模式，提高行政执法案卷质量。建立健全社会公众和媒体对行政执法进行监督的机制，严格执行行政执法资格制度，做好行政执法证件的申领和换发工作。三要组织开展好行政审批项目清理督查活动。按照十二届人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，各级法制机构要组织对本地区、本部门历次取消和调整的行政审批落实情况进行一次自查，摸清底数，特别是要对照这次国务院机构改革要求的“减少投资项目审批、减少生产经营活动审批事项、减少资质资格许可、减少行政事业性收费”等重点领域进行自查。自治区政府法制办将对全区取消和调整的行政审批项目落实情况进行督查，确保清理项目落到实处。同时，按照自治区党委、政府的要求，各级法制机构要配合做好优化“两区”建设政策法制环境工作，尽快制定“深化行政审批制度改革先行试点的意见”，对直接关系人民群众日常生活的行政审批事项要下放审批层级，推动行政审批改革工作不断深化。

　　（五）以抓好行政复议工作规范化建设和开展行政复议委员会试点为重点，力促化解社会矛盾纠纷的能力再上新台阶。

　　行政复议制度是化解社会矛盾纠纷的有效手段。做好行政复

　　议工作是各级法制机构的法定职责和主要任务。当前，面对新形势、新任务，我们要着力抓好三项工作。一要继续深化行政复议规范化建设。去年，按照国务院法制办和自治区政府的要求，我区开展了行政复议规范化建设，取得了一定成绩。但是有的地区和部门对开展规范化建设认识不够，工作只停留在制定“实施方案”上，甚至有的地区和部门还没有启动，严重制约了全区行政复议规范化建设进程。因此，各级法制机构要认真贯彻自治区政府《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》，积极向主要领导汇报，将行政复议工作规范化建设列入今年重要议事日程，完善“实施方案”，健全工作规则和配套制度，抓好落实。特别是市、县（区）政府法制机构要充分利用规范化建设的有利时机，争取领导的支持，健全复议机构，依法配备复议人员，依法将行政复议经费列入财政预算，确保行政复议规范化建设取得实质性进展。二是开展行政复议委员会试点工作。行政复议委员会试点，是党中央、国务院部署的旨在改革完善行政复议运行机制的一项重要探索。这项工作在全国已经开展四年多时间，实践中形成了不少好的做法，但在我区还没有真正开展起来。今年，我们要指导已由自治区政府确定为行政复议试点单位的银川市、中卫市、盐池县等市县和部门进一步开展试点工作。承担试点任务的地区和单位在试点实践中要不断探索，整合优化行政复议资源，理顺行政复议运行机制，逐步实现行政复议权由县级以上人民政府统一集中行使，努力提高行政复议办案质量和效率，妥善化解行政争议，不断总结试点经验，全面推广，走出一条具有我区特色的行政复议工作新路子。三是不断加强行政复议能力建设。各级行政复议机关要积极推行灵活的受理、调解方式，着力提升案件办理效率，加大调解力度，提高办理质量。要注重对新类型案件的办理和研究，妥善处置群体性案件。不断加大行政复议指导监督的力度，落实重大行政复议决定备案制度，抓好行政复议法的宣传培训和案件统计分析工作。要进一步加强与人民法院的沟通协调，促进行政机关与司法机关的良性互动，有效化解社会矛盾纠纷。

　　三、做好今年政府法制工作的几点要求

　　随着依法行政和法治政府建设的深入推进，政府法制工作的领域越来越宽，任务越来越重，要求越来越高，责任越来越大。我们能不能履行好肩负的责任，取决于我们有一支什么样的政府法制干部队伍。因此，在新的历史机遇下，站在新的历史起点上，面对新任务，新要求，自治区政府法制办决定在全区政府法制系统开展“政府法制基础建设年”活动，不断加强自身建设，强化素质，真抓实干，努力建立一支“政治强、作风硬、业务精”的政府法制队伍，不断提升政府法制工作的能力和水平。

　　一要抓好学习。抓学习是开展“政府法制基础建设年”活动的基础。政府法制工作既是一项综合性的工作，也是专业性很强的工作，需要具备深厚的法律专业功底，懂得运用法律思维和法律手段去分析、解决经济社会发展中的突出矛盾和问题。习近平总书记要求“打铁还要自身硬”。当前，政府法制干部面临的最大挑战是能力的挑战，最大的危机是本领的危机。政府法制机构及其工作人员要当好领导的参谋、助手和法律顾问，就必须要不断加强学习，切实提高自身的政治素质、业务素质和履职能力。为此，我们要进一步提高加强学习的紧迫感，增强学习的自觉性，坚持学习的长期性，牢固树立终身学习的观念，把学习当作一种责任和不懈追求，加强理论和实务研究，不断提高知识层次，更新知识结构，努力把理论知识转化为谋划政府法制工作的能力，提升政府法制队伍的整体素质，提高队伍的战斗力。

　　二要抓好作风。抓作风是开展“政府法制基础建设年”活动的核心。当前，要结合自治区党委、政府关于改进工作作风、密切联系群众的统一要求，各级法制机构及其工作人员要振奋精神，克服不求进取、患得患失、心浮气躁的现象，始终保持昂扬向上、开拓进取、百折不挠、甘于奉献的精神状态。要树立真抓实干、务求实效的工作风气，脚踏实地，勤奋敬业，不怕艰苦，努力付出，工作多请示，情况多汇报，每年围绕几项重点工作任务，切实抓出成效。要树立严谨细致、精益求精的工作作风，克服粗心大意、得过且过、虚于应付的现象，从小事抓起，严上加严、细上加细，创造一流的工作业绩，提高行政效能，真正成为本地区、本部门领导想得起、用得着、信得过、靠得住的高级参谋、得力助手和专业顾问。

　　三要抓好责任。抓责任是开展“政府法制基础建设年”活动的重点。政府法制工作责任重大，要求很高。这就要求我们在工作中必须努力体现法治精神，带头严格依法办事，敢于坚持原则，维护法制统一和法律尊严，坚决克服部门利益倾向。在坚持法律原则不动摇的前提下，要注意原则性与灵活性相结合，对地方经济社会发展和行政管理方面的各项决策、重大决定中的涉法问题，凡是符合法律规定的，要有明确的支持意见，对不符合法律规定的，也不能简单地反对，而要认真研究提出既不违反法律原则、又能解决实际问题的完善建议；对法律法规规章没有明确规定，但是符合法律原则、基本价值取向、人民群众根本利益、国家政策精神和科学发展要求的，做到该变通的要变通，该突破的要突破，切实为本地区、本部门开展工作提供法律支持。

　　四要抓好队伍。抓队伍是开展“政府法制基础建设年”活动的保障。目前，我区法制机构确实存在着任务重、压力大、人员少、保障差的实际困难，呈现出“越往上越强、越往下越弱，越往上越热、越往下越冷”的状况。但我们同时也应看到，新形势下政府法制工作也面临着难得的发展机遇。所以加强全区法制机构队伍建设，是摆在我们面前最重要、最紧迫的工作。各级法制机构要抢抓机遇，积极主动向主要领导汇报，做过细的工作，最大限度地赢得领导及相关部门的重视和支持，使各级政府法制机构都能得到应有的充实和加强，使政府法制干部得到组织上应有的关心和重视。政府法制工作有没有位置，关键看自己有没有作为。为此，各级法制机构特别是法制机构负责人要以开展“政府法制基础建设年”活动为契机，亲自谋划，对本次会议安排部署的各项工作，要拿出实实在在的具体措施，做到事事有回应，件件有交待，用真抓实干推动政府法制工作。自治区政府法制办要牢固树立“一盘棋”的思想，加强对基层政府法制工作的指导，尽力帮助解决实际困难，切实增强政府法制机构和队伍的凝聚力。

　　同志们，新的历史时期政府法制事业面临实现跨越式发展的重要战略机遇期，也对政府法制工作提出了前所未有的新挑战，任务艰巨、使命光荣。我们一定要在自治区党委、政府的正确领导下，同心协力，奋发进取，扎实工作，力促政府法制工作再上新台阶，为全面推进依法行政，实现建设法治政府的宏伟目标作出新的更大贡献！