全面建设节水型社会 努力破解水瓶颈制约

全面建设节水型社会  努力破解水瓶颈制约

宁夏水利厅厅长  吴洪相

（2015年5月28日）

水是生命之源，更是文明之基；水是基础性资源，更是战略性资源。当前，随着全球气候变暖、经济社会快速发展和人口的不断增加，水资源短缺、水污染加剧、水生态恶化等问题日益突出，水问题已引起世界范围的广泛关注，成为全球面对的最严峻挑战之一，也是人类社会可持续发展亟待破解的首要课题。早在1977年，联合国就预见到，水将成为继石油危机之后的又一危机。国际有识之士早就呼吁“全球水资源紧缺将是未来战争的第一导火索”，由此足见水的极端重要性。

在当今世界，建设节水型社会体现着人类发展的现代理念，代表着高度的社会文明，也是现代化的重要标志。2014年3月,习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，将节水摆在了更加突出的位置。地处干旱地区的我国西北地区特别是宁夏与丝路沿线阿拉伯国家一样，面临日益尖锐的水资源瓶颈制约。大力发展节水事业，应对水困局，破解水问题，保障水安全，是这些国家和地区面临的共同重任，十分紧迫而艰巨。宁夏作为国家确定的全国唯一省级节水型社会建设示范区，已有近10年的建设历程。下面，我就节水型社会建设谈点粗浅体会，与各位专家、学者、同行作一交流。

全面建设节水型社会是破解水问题的根本出路

宁夏在历史上是北方游牧文明与中原农耕文明相互交融的边陲要地，历来唯黄河而生存，唯黄河而发展。地处内陆干旱半干旱地带，干旱半干旱面积占全区总面积的75%以上，全区多年平均降水量仅289毫米，不足全国平均水平的1/2，水面蒸发量高达1250毫米。受地理气候条件影响，干旱少雨、缺水严重、生态脆弱是基本区情。宁夏中南部地区十年九旱，资源性、工程性和水质性缺水并重，上世纪被联合国列为“最不适宜人类居住的地区”之一，素有“苦瘠甲天下”之称。“春种一摞子，夏收一抱子，秋打一帽子”是这一地区上世纪80年代前群众苦涩生活的真实写照。

新时期，自治区已勾勒出建设“开放宁夏、和谐宁夏、富裕宁夏、美丽宁夏”的宏伟蓝图，但发展的瓶颈依然在水，水资源保障经济社会发展仍面临诸多挑战。 一是水资源严重短缺。 据水文资料显示，宁夏当地水资源多年平均11.63亿立方米，而可用量只有4.5亿立方米，人均当地水资源量只有176立方米，仅占全国人均值的1/12，加上国家分配宁夏的过境黄河水，人均占有量仅627立方米，不到全国平均水平的1/3，是全国水资源最为匮乏的省区之一。据宁夏水资源配置保障规划，预计到2017年宁夏缺水9.9亿立方米、2020年缺水量将达到13亿立方米。水资源短缺依然是制约我区经济社会发展的最大瓶颈。 二是用水结构不尽合理。 到目前为止，宁夏依然是农业省区，农业生态用水量占全区总用水量的近90%，远高于全国62.8%的比例。干、支、斗、农、毛渠系发达，跑冒渗漏，加之灌溉方式不尽科学合理，水利用效率不高，农田灌溉水利用系数仍低于全国0.52平均值。 三是水利基础设施薄弱。 因历史欠账多，水利基础设施建设仍是突出短板。引黄灌区骨干渠道砌护率不到50%，部分建筑物老化，农田水利设施标准不高，田间工程设施完好率不足60%。水资源浪费仍然存在。 四是水生态环境形势依然严峻。 山区大部分河道常年断流，河流生态功能大幅衰减，全区尚未治理的水土流失面积仍占40%，水功能区水质达标率仅为67%。引黄灌区排水沟水质大多为IV到Ⅴ类，银北灌区排水受黄河水位顶托不畅，土壤盐渍化问题仍然比较突出。 五是水忧患意识亟待增强。 长期以来，一些地区和部门水安全意识不高，对日益严峻的水资源短缺形势认识不够，全社会节水氛围未能形成，公众节水、惜水、护水意识仍较缺乏。

宁夏由于自然禀赋差，无论现在还是将来，水一直是影响全区经济社会发展的重要因素。随着经济社会快速发展，应对全区用水需求刚性增长、水资源供需矛盾日益突出、没有客水来源的突出困境，必须通过内部挖潜建设节水型社会，走全社会节水之路，实现水资源可持续利用以保障经济社会与环境协调发展。

实施水权管理是全面建设节水型社会的核心

建立水权制度，实施水权管理，是一项崭新的事业，要在实践中探索和创新，在创新中发展和完善。早在2001年初，水利部就提出“明晰水权，建立两套指标体系，实施总量控制和定额管理”的改革思路，作为指导节水型社会建设的理论依据。重点推进以水资源使用权为核心的水权制度建设，建立产权归属清晰、权责明确、监管有效的水资源资产权制度，有利于促进需水管理向供水管理、粗放用水向集约用水转变。在这一水权理论指导下，宁夏针对工业化、城市化和土地资源开发利用进程加快，工业发展用水缺乏，水资源供需矛盾日趋加剧的实际，率先在全国开展水权制度改革，大胆探索和实践。 一是明晰初始水权。 制定《宁夏黄河地表水资源县级初始水权分配方案》，于2008年率先将国家分配的40亿立方米可耗用黄河水初始水权和国家年度分配水量指标分配到各县（区）、各干渠，建立了区、市、县三级水权指标控制体系，引、耗黄河水总量纳入节水型社会建设年度目标责任考核。 二是推进水权有偿转换。 为解决宁东能源化工基地开发建设用水指标问题，自治区审时度势，率先在全国开展“农业综合节水—水权有偿转换—工业高效用水”为模式的水权转换试点，将农业节约水量有偿转让给工业，实现了水往“高”处流，走出了一条农业节水支持工业发展，工业发展反哺农业的发展之路。宁东能源化工基地以占宁夏2.5%的耗水量，实现了全区近半经济总量，同时确保了国家能源战略的实施。时至今日，宁东等多个工业园区一批自治区重点工业项目全部通过水权有偿转换获得了用水权，解决了工业发展用水指标问题。 三是探索水权核算到户。 在四大扬水灌区全面推行“明晰水权，指标到户”，采取“双账双卡”、“凭卡供水”等有效措施，积极探索将水权核算到户。据统计，2014年宁夏四大扬水灌区首次实现灌溉面积比上年增加，水量却少引500万立方米。 四是严格取水许可审批。 自2009年起，宁夏开始对新建涉水建设项目实行水资源论证，对取水总量达到或超过配水指标的地区，暂缓审批新增用水建设项目；对取水总量接近初始水权分配指标的地区，限制审批新增用水建设项目。有力促进了水资源优化配置、高效利用和节约保护。 五是开展水资源使用确权登记和水权交易试点工作。 2014年，全区在水利部指导下，又启动了农业和工业用水水资源使用权确权登记工作，并列为全国七个省区试点之一，试点方案已经水利部和自治区政府联合批复。在水权转换的基础上，印发了《水权交易试点工作指导意见》，开展农业向工业、农业之间的水权交易试点工作，积极探索可复制、可推广的经验做法。

加强工程建设是全面建设节水型社会的基础

水利工程建设功在当代，利在千秋。按照确有需要、生态安全、可以持续的原则，集中力量有序推进一批事关全局的节水供水重大水利工程建设，是提高用水效率、保障供水安全、全面建设节水型社会的重要基础，也是经济社会持续健康发展的坚实后盾。近年来，我区抢抓机遇，针对水利工程建设标准偏低、部分渠道及建筑物老化失修、工程体系不健全、节水设施不完善的现状，千方百计争取国家投资，近四年水利投资接近建国六十年总和。我们统筹利用各项建设资金，大力加强节水工程建设，实施了灌区续建配套与节水改造、扬水大型泵站更新改造、高效节水灌溉和病险水库除险加固等工程。加大农村小型水利工程改造和配套建设，动员全社会力量大搞农田水利基本建设，减少了渠道“跑、冒、滴、漏”水量损失和浪费。每年以1000平方公里以上速度推进水土保持水生态治理。初步构建起“山川统一配置、城乡统筹兼顾、年际丰枯补剂”的水资源配置体系。实现了黄河水、库窖水、地下水及非常规水“多水”综合利用，农业、工业和生态供水工程的综合调配，农业灌溉水利用效率提高了近11个百分点，产出效益翻了三番。现在的灌区，一方水能浇出3.63公斤粮食，发展特色产业最高实现每方水80元的价值。引黄水量由最高年份的89亿立方米稳定在近年的65亿立方米，连续6年耗水量不超国家分配指标，以有限的水资源保障了全区经济社会发展。

大力推广应用节水先进技术是全面建设节水型社会的先导

科技是第一生产力。加快推进粗放用水方式向集约用水方式的根本性转变，必须依靠科技进步。这些年，我们针对水资源利用效率低不高的现状，牢固树立节水优先思想，大力推广节水新技术、新工艺，像抓节能减排一样抓好节水。 在农业节水上， 围绕发展现代农业和“三大节水示范区”建设，坚持科学规划、综合施策、各方推进，整合农业综合开发、农村土地整理、新增千亿斤粮食、规模化节水增效等项目资金，因地制宜大力推广滴灌、喷灌、管灌、穴播点灌、水稻控灌、集雨窖灌、激光平地、覆膜保墒等节水灌溉模式，引进推广以色列等世界先进节水技术，将高效节水灌溉当作革命性的措施紧抓不放。优先扶持土地集约化经营、规模化种植，支持企业、种植大户、家庭农场发展高效节水农业。探索出“公司＋农户”“农民经合组织＋农户”等多种管理模式，推行“云计算”远程自动化控灌等现代节水新模式，千年传统的灌溉习惯逐渐发生了历史性的转变。实现了节水（30%～60%）、节肥（约30%）、节劳（50%以上）、节地（5%左右）、提高单产（30%左右）、提高收入（30%以上）的“四节两提高”的显著成效，促进了土地集约化经营，产业结构优化调整，现代高效农业发展。截至目前，全区累计发展以喷滴灌为主的高效节水灌溉超过200万亩，占全区灌溉面积的25%，并以每年建成30万亩的速度加快推进。单方灌溉水粮食产量由2000年的2.55公斤增加到3.63公斤，单方水农业增加值由漫灌的2-3元增长到最高达80元。以助推酝酿葡萄、枸杞、马铃薯、中药材等特色产业崛起。 在工业节水上， 以火电等高耗水行业为重点，加强企业节水技术改造，全区新建电厂全部采用空冷技术，华电宁夏灵武发电厂单机100万千瓦空冷发电机组比传统湿冷机组年节水70%以上，西夏热电有限公司91%的水源使用城市中水，中石油宁夏石化公司水重复利用率97.6%，7大造纸企业全部完成碱回收项目，年减少地下水开采3000万立方米。10年来，累计淘汰炼铁、焦炭、水泥、电石、造纸等落后产能1364万吨、电力75.5万千瓦，5000吨以下马铃薯淀粉加工企业全部关停。全区万元工业增加值用水量下降69.4%，大大低于国家下达的指标。 在城市生活节水上， 传播节水、洁水理念，以提高节水器具普及率为重点，推进城市节水。银川等4个地级市相继实行阶梯水价，还率先普及IC卡水表，各居民小区节水器具普及率达到100%，居民节水率达到10~15%，率先建成国家节水型城市。宁夏医科大学、银川一中等大中小学相继实施节水设施改造，安装了新型节水器具。全区78%的城市生活污水得到集中处理，95%的集中式饮用水水源地得到有效保护。通过农业、工业、生活综合节水，2004~2013年，在全区人口增加66万人、灌溉面积扩大74万亩的情况下，粮食产量增加83万吨，GDP增加2028亿元，农民人均纯收入提高4611元，城镇化率提高11个百分点。粮食总产实现了“十连丰”，农民人均纯收入实现了“八连增”，但年引黄河水量却减少了10亿立方米。

建立健全制度体系是全面建设节水型社会的保障

实践中，我们深深体会到，节水型社会建设制度是关键。没有一套好的制度体系，不可能实现真正意义上持续有效的节水。近年来，宁夏加快建立健全制度保障体系。 一是建立健全法规规章制度。 出台了《宁夏节约用水条例》、《宁夏节水型社会建设管理办法》、《宁夏建设项目节水设施“三同时”管理办法》、《关于加快水利改革发展的决定》《关于实行最严格水资源管理制度的意见》《实行最严格水资源管理制度考核办法》等一系列地方性节水法规规章制度，确立了各级政府推动节水型社会建设的主体地位和相关政策措施。 二是理顺工作机制。 各市、县（区）相应成立由政府分管领导挂帅，相关部门负责人为成员的节水型社会建设工作机构，明确职责分工，形成了以政府为主导的区、市、县三级共抓格局。 三是严格目标考核。 自2011年起，落实最严格的水资源管理制度，确立水资源开发利用总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”。区市县层层签订节水型社会建设目标责任书，明确用水总量、农业节水、工业节水、城镇生活节水、水环境保护、节水型载体建设等6大类目标任务，逐级考核，有力地促进了目标任务的落实。2013年自治区政府首次对考核结果面向社会进行通报。吴忠市、中卫市、银川市相继将最严格水资源管理和节水型社会建设纳入政府效能考核体系。 四是推进水价改革。 充分发挥政府宏观管理作用和价格杠杆对水资源的配置调节作用，先后三次调整农业水价，实行“一价制”水价政策和“一票制”的收费方式。四次调整水资源费征收标准，使全区初步实现各业用水由被动压减向自律节约转变、由要我节水向我要节水转变。

一任沧桑岁月多，尽在长河岸。

节水工作永远在路上。下一步，我们将深入贯彻中央“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”的新时期治水思路，全面落实自治区《关于深化改革保障水安全的意见》，按照 一河（ 黄河 ）、两带（ 沿黄城市节水产业带和清水河城镇节水产业带 ）、三区（ 北部五大十特节水示范区、中部旱作节水示范区、南部生态节水示范区）布局，深入推进“北部节水高效、中部调水集蓄、南部涵养开源”分区治水，强化用水总量和耗水总量双总量控制、发挥政府调控和市场机制协同作用，严格水资源“三条红线”和四项制度，加大实施最严格水资源管理力度，以农业节水为重点，以节水新技术推广为先导，大力推广应用高效节水灌溉技术，不断提高农业灌溉水利用效率和产出效益，深入推进宁夏节水型社会示范区建设。力争用十年左右的时间，基本建成全区水利“五大体系”，有效保障水资源、水供给、水生态、水环境、水工程“五大安全”，初步实现水利现代化，走出一条具有宁夏特色的治水节水兴水之路。

一要完善节约用水体系。 突出农业节水，加快构建工程、管理、技术综合节水体系，全面推进省级节水型社会示范区建设，到2020年，高效节水灌溉面积达到400万亩，占全区有效灌溉面积的40%，农业灌溉水有效利用系数提高到0.53以上，万元GDP用水量降至130立方米以内，万元工业增加值用水量比2015年下降25%，5个地级市、70%的县城建成节水型城市。 二要提升水资源配置体系。 全面实行最严格水资源管理制度，强化水资源统一管理和优化配置，基本建成全区“南北统一配置、城乡统筹兼顾、年际丰枯补剂”的水资源配置系统，全面实现城乡一体化，逐步实现生活、生产和生态统筹供水，有效保障各业用水安全。到2020年，全区一、二、三产业供水保证率分别达到75%、95%和95%以上。 三要建立水生态保护体系。 统筹自然生态各要素，实施山水林田湖系统治理，保障城乡居民饮水水源安全，加强水资源保护，减少水环境污染，强化水土保持预防监督，加快水土流失治理，促进经济社会发展与水资源、水环境承载力相协调，逐步建成山川秀美的生态空间和环境优美的生活空间。力争2017年前全部关闭集中供水覆盖区现有自备井。到2020年，全区重要水功能区水质达标率达到80%以上，水土流失面积减少至1.5万平方公里。 四要健全水防灾减灾体系。 坚持工程与非工程措施相结合，完善防汛抗旱预案体系和应急机制，建设完善河洪、山洪与城市防洪布局相互协调的防洪减灾体系，实现标准内洪水保安全，超标准洪水损失减少到最低。加强抗旱应急工程建设，加大雨水集蓄利用，有力提升抗旱应急能力，确保大旱之年不发生水荒。 五要强化水管理服务体系 。加大节水型社会建设、水利投融资、水权水价、水工程管理、水生态建设等重要领域和关键环节的改革，全面推进依法治水，加快建立现代水治理体系，初步实现水治理能力现代化，统筹解决水安全问题，促进人水和谐。

各位嘉宾，同志们，朋友们！

水是生存之本、文明之源、生态之要。进入21世纪，节约水资源保障水安全已成为当今世界的热点话题和永恒主题。节水就是珍惜民族未来，节水就是保障永续发展。当前和今后一个时期，我们要牢固树立节水和洁水观念，切实把节水贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程。要全面落实最严格水资源管理制度作为重要抓手，着力强化水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”的先导作用和刚性约束。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，将水资源承载能力作为区域发展、城市建设和产业布局的重要条件，建立健全规划和建设项目水资源论证制度，严格控制缺水地区发展高耗水产业和项目，从源头上拧紧水资源需求管理的阀门，推动经济结构调整和产业优化升级。要加快完善用水定额、计划用水、计量监控等制度，抓好输水、灌水、用水全过程节水，大力推进工业、农业、生活节水，进一步提高水资源利用效率和效益。从事关民生幸福和经济社会发展的战略高度，深入推进宁夏节水型社会建设向着更高层次迈进。

各位嘉宾，同志们，朋友们！

治国安邦，水利堪称千秋基业；福泽苍生，节水亦是当代己任。 宁夏是古丝绸之路的重要驿站，自汉唐以来已在促进与阿拉伯国家的文化与经济交流等方面发挥了重要作用。今天，在加强与阿拉伯国家的国际交流与合作中也具有人文、资源、区位等优势，是中阿合作的桥头堡和丝绸之路经济带的战略支点。我们将与时俱进做好节水这篇大文章，深入推进国际节水技术交流与合作，大力推广应用国际节水技术装备，为共同推进世界节水和区域可持续发展而努力奋斗。