推进中国特色城市现代化（新城新区建设篇）
新城新区是我国城市发展的一道亮丽风景线，也是城市现代化的重要标志之一，在我国现代化建设大格局中具有举足轻重的地位。当前，我国新城新区建设取得很大进展，但也存在盲目“圈地”、盲目追求“规模效应”等突出问题。“十三五”规划《纲要》强调：“创新城市规划理念和方法，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，加强对城市空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性的规划管控。”本期观察版围绕贯彻落实《纲要》精神、解决新城新区建设突出问题、推进中国特色城市现代化这一话题进行探讨。
——编 者
——访中国社会科学院城市信息集成与动态模拟实验室主任刘治彦
本报记者 彭国华 欧阳辉
近年来，我国新城新区建设快速推进，取得显著成效，但也存在盲目扩张规模、“空城”“鬼城”频现等突出问题。如何理解和发挥新城新区在我国城镇化、现代化建设中的作用？如何解决突出问题、促进新城新区科学发展？日前，记者带着这些问题走访了中国社会科学院城市信息集成与动态模拟实验室主任刘治彦研究员。
记者：如何看待新城新区在我国城镇化、现代化建设中的重要作用？
刘治彦：改革开放以来，从创建经济特区到建设国家级新区，我国设立了众多新城和各级各类产业园区，这为经济保持30多年的快速增长和国家创新发展作出了重大贡献。
经济发展的新引擎。据统计，东部新区创造的生产总值占所在区域的30%以上；中西部新区虽然成立较晚，但也呈现较快发展势头。从全国情况看，国家级高新区和经济技术开发区对全国GDP的贡献率达27%以上；从产业层次看，新区大多选择发展先进制造业、战略性新兴产业和现代服务业，产业技术含量高、产品附加值高、企业利润率高，资源消耗少、环境污染小。
城镇发展的新空间。一些新城新区建设注重拓展新空间、提高承载力，优化空间结构、完善城市功能，较好地改善了城市面貌，提升了城市形象；注重运用新一代信息技术和绿色生态设计，有效缓解了交通拥堵、环境污染等“城市病”。
协调发展的新载体。国家级新区覆盖东、中、西部和南、北各大发展板块，为缩小区域发展差距、推动区域协调发展提供了新载体。一些新城新区形成了完整的城镇体系和“以城带镇、以镇带村”新格局，促进了城乡协调发展。
创新发展的新平台。一些新城新区采取“大部制”综合管理模式，提高了政府管理效能。它们还在基础设施建设投融资、招商引资等方面探索出不少新模式新举措，促使创新要素自由组合、创新活力竞相迸发。
记者：推进新城新区建设应着重解决哪些突出问题？
刘治彦：新城新区在快速发展中也出现了一些问题与隐忧。当前，应着重解决以下几个方面的突出问题。
防止出现“空城”“鬼城”。目前，全国县级以上新城新区有3000多个，遍及各省、市、区，而且半数以上的省份县级及以上新城新区达100多个甚至200多个。一些新城新区盲目设立，导致人气商气不足，沦为“空城”“鬼城”。
防止土地资源闲置浪费。半数以上省份至少有一个1000平方公里以上的新城新区，有的甚至占地达3000多平方公里。据统计，全国新城新区总面积近4万平方公里，而人口不足4000万，人口密度为每平方公里1000人，是国家建设用地人口密度标准的1/10，土地资源被大量占用和低效利用。
防止加剧地方财政风险。新城新区多以地方政府投融资平台方式举债建设，土地财政是其主要融资途径。然而，近些年多数市、县级城市房地产形势不容乐观。一些地方政府仍然盲目举债建设新城新区，造成大量资金沉淀，财政风险加剧。
记者：应如何解决这些突出问题，进一步提高新城新区建设的质量和效益？
刘治彦：当前，应重点做好以下工作。
优化空间发展格局。按照国家新型城镇化格局，整合各级各类新城新区。国家级新区以及高新区、经开区、出口加工区、保税区、自贸区的发展应体现国家发展战略目标，成为重要经济增长点。省、市、县级各类园区应科学评估、准确定位、统一布局，依法取缔“僵尸园区”。同时，应依据新城新区资源禀赋与市场环境，明晰发展定位，选准主导产业，优化产业结构，评估发展潜力，确立发展规模。
促进产城融合发展。根据市场半径与企业关联性，促进不同类型企业在园区内有机配置，确立合理的相隔、相邻、相聚关系，节省运输时间和交易成本。应系统分析产业、就业人口、赡养人口、城市与环境承载力之间的动态关系，推进城市发展“多规合一”。同时，发挥职住混合布局与块状分类布局各自优势，实现产业发展与城市建设相互促进、相得益彰。
推进新型城镇建设。打造智慧、人文、绿色的新型城镇，推动城市发展转型升级。注重人才培养、科技创新和文化发展，把学校、科研机构建设作为基础性工作来抓，推进产学研结合，大力发展以先进制造业、战略性新兴产业和现代服务业为主的智慧产业；建设智能化基础设施和管理服务网络体系，打造以智能工厂、家庭为基础，智慧园区、社区为依托，智慧监测与管理为保障的智慧城区；注重传承地方优秀文化，建设具有人文特色的新城新区；推广使用新能源，发展循环经济，打造天蓝、水清、地绿的人居环境。
探索改革发展新模式。新城新区是改革的试验区、创新的前沿高地。应培育开拓创新、先行先试的发展环境，充分发挥政府宏观调控作用、市场决定作用和社会监督作用；积极探索城市建设投融资、城乡建设用地使用、城市管理体制机制等领域的新模式，为新城新区健康发展和国家现代化建设提供有力保障。
规避风险遵循规律
推动国家级新区持续健康发展
叶裕民
国家级新区是党中央、国务院布局国家区域发展的重要载体，肩负着在经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体建设中发挥示范引领作用的重要使命。从现实情况看，2010年以前批复的新区起步早，发展速度、质量、规模与初始目标接近，中心城市外溢效应明显，较好起到了国家级新区的作用；2011年以后特别是2014年以后批复的新区，起步期正好赶上经济新常态，一些新区发展速度、质量、规模与初始目标距离较大，且存在较大风险，亟须把握规律、规避风险，实现持续健康发展。
正视发展风险
背离发展目标的风险。根据《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，国家级新区的发展目标为：保持经济增长速度在比较长的时期内快于所在省（区、市）的总体水平，着力提升经济发展质量和效益，将新区打造成为全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区。现实中，一些新区在编制发展规划时仍然强调高速增长，地区生产总值增速目标大多设定在15%乃至20%以上。随着经济发展进入新常态，新区经济增长速度普遍下降。为了谋求高增长，一些新区重返传统发展模式，土地财政、项目带动、粗放发展有所抬头，与中心城市展开恶性竞争，有悖于国家级新区承担的转型发展、结构升级、体制机制创新等使命。
新型城镇化受阻的风险。国家新型城镇化规划明确提出，要加速农业转移人口市民化，促进土地集约节约利用，促进精明增长、产城融合，严格控制城市的外延性扩张，促进存量土地有效利用。然而，一些新区在发展过程中，土地开发先于项目建设，项目投资先于公共服务设施建设。同时，一些新区项目质量不高，劳动密集型产业聚集发展，土地利用效率低下，公共服务和生活设施建设严重滞后。另外，一些新区大力推进办公楼宇建设和房地产开发，却由于需求不足而大量闲置。新区的空间结构、社会结构失衡，可能成为推进新型城镇化的障碍。
遵循客观规律
遵循城镇化规律，适度调整新区战略目标。当前，我国城镇化面临新形势，人口在短期内大规模聚集已不大可能，城镇化应由外延扩张转向质量提升。这就要求我们遵循城镇化规律，调整国家级新区发展战略，降低发展规模和速度要求，强化质量控制。可以实施周期性滚动规划，即以前5年达到一定质量的开发速率为基准预测未来10年的开发规划，以此滚动，强化实施评估与监督，每5年对规划进行评估和调整，使发展规划既满足现实需要、又不至于无序扩张。
遵循城市发展规律，促进新区与城镇体系协调发展。一些地方为了强化新区发展，在土地指标、公共财政、税收、人才等各方面给予其大幅度优惠，致使中小城市发展机会明显减少。针对这一突出问题，应把城市作为一个有机整体，妥善处理城市发展中的重要关系，促进大中小城市协调发展。在管理机制上，应处理好中心城市与新区的关系，实现统筹协调：一方面，控制新区资源配置力度，建立新区与中心城市及其他城市公平竞争的发展机制；另一方面，凡是可以通过中心城市或原有开发区（高新区或经济技术开发区）挖潜得到解决的空间问题，优先进行存量用地再开发，适当放缓新区建设速度，提高开发质量。
遵循城市建设规律，形成高品质空间格局。新区开发应坚持以人为本、基础设施和公共服务先行，为就业者和常住人口配套建设相应的住房，促进符合条件的外来人口举家迁移；建立全方位职业培训体系，为新区居民提供上升通道。这是新区推进新型城镇化的根本。同时，以居住区为载体，配套完整的公共服务体系，以高品质人居环境和基础设施吸引企业，形成新区创新发展新动力，促进新区朝着空间有序、产业高效、社会进步、文化繁荣的方向发展。（作者为中国人民大学公共管理学院教授）
方便实用宜业宜居 延续文脉
确立城市规划的合理价值取向
丁 奇 杨 琦
2015年，我国城镇化率达到56.1%，2020年将超过60%，城镇人口将超过8亿。现有城区如何容纳这些人口，城市是否需要扩张、怎样建设城市新区，是摆在城市治理者面前的重大课题。近年来，随着新型城镇化战略的推进，我国城市新区快速发展，起到了带动城市发展、提升城市形象和市民生活质量的重要作用。但在这个过程中，有些地方盲目建设城市新区，浪费了大量土地和资金，必须引起重视。事实表明，促进新城新区科学发展，首先必须搞好科学规划。
城市规划违背城市发展规律的几种表现
超越地方发展水平。新城新区建设必须立足本地实际，切合城市发展水平。一旦脱离实际，新城新区建设注定会失败，在浪费大量的土地和资金后沦为“烂尾城区”。例如，华北地区某县级市，现有城镇人口仅10万人，竟然规划建设了两个新区，计划2020年容纳35万人。这样的新区在举债建设两年后，变成了存在大量烂尾楼的“鬼城”。
脱离城市居民需求。一些新城新区规划贪大求洋，热衷于建设宽马路、大广场、高档小区，这种不良倾向值得反思。城市新区本应主要为市民和常住人口提供生产生活场所，但有的新城新区规划更多的是为了满足高收入人群的奢华享受需要，沦为高档房地产开发项目。是给富人们提供第二套、第三套豪宅，还是优先解决一般家庭、进城农民对住房的刚性需求？这需要城市治理者认真思考和对待。
缺乏文化内涵和品位。新城新区本应保留地域文化、凸显地方特色，但一些新城新区缺乏文化内涵和品位，“一张图纸”克隆全城的现象比较普遍。品字形的行政大楼、大棚式的厂房、火柴盒形状的居民楼，已成为一些新城新区的标配。
正确把握几个辩证关系
习近平同志指出：“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”城市新区建设存在的突出问题，源头在于不尊重城市发展规律，盲目追求政绩，没有进行科学规划。促进新城新区健康发展，首先要在规划上把握好以下几个辩证关系。
新城新区建设与经济发展水平的关系。要避免超越地方经济发展水平，建设缺乏内在发展动力的新城新区。如果违背经济发展规律大搞“造城运动”，就必然出现无人居住的“空城”“鬼城”，整个地方经济也会因为不科学的新区建设背上沉重的债务包袱，导致发展难以为继。
城市发展与提高人民生活水平的关系。城市建设是为了大多数人生活得更好。城市不仅是富裕阶层、“金领”和“白领”的工作生活场所，同时也是“蓝领”、普通市民及其他常住人口的工作生活场所。因此，新城新区规划建设要避免过度追求豪华奢侈，应着眼于人性化、方便实用、宜业宜居，切实提高市民生活水平、改善市民生活质量。
把握好城市与文化的关系。城市作为一种景观、一种空间，文化是它的核心与灵魂。一个城市的文化积淀是否深厚、文化氛围是否浓郁、文化凝聚力和辐射力是否强劲，是衡量其综合竞争力的重要指标。新城新区建设是一个城市面向未来的重要基础，在规划中必须深入挖掘民族和地方文化精髓，并把这些精髓融入新城新区建设中，使文化和城市同步发展、和谐共生。（作者单位：北京建筑大学）