“一把尺”裁量　破解同案不同罚

　　党的十八届四中全会提出：“坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度……建立健全行政裁量权基准制度……全面落实行政执法责任制。”

　　一直以来，“同案不同罚”“顶格罚款”“行政不作为”等现象受到社会关注，如何确保行政执法合法、合理，执法公信建立起来，行政裁量权的规范行使是绕不开的话题。

　　随着经济社会的发展，社会关系呈现复杂化、多元化的趋势。行政裁量权的行使，在法治政府、法治社会的构建中，更加需要规范。当前，行政裁量权行使状况如何？有哪些有益的探索和尝试？还面临哪些瓶颈需突破？

　　刻度变细化，避免随意性执法

　　今年11月3日凌晨3时50分许，姚某在江苏南京市玄武区以200元的交易价格与彭某发生性关系，进行卖淫嫖娼活动。在案件办理过程中，姚某积极交代违法事实，主动接受公安机关处罚。根据法律规定，一般嫖娼行为，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以上罚款。

　　在对姚某的处罚过程中，如何避免情绪化、经验化裁决量罚，避免随意性执法、执法不公？

　　针对我国现行法律规定的治安行政处罚幅度比较宽、缺乏量化的规范问题，自2012年起，江苏省试点推行了常见治安行政案件自动量罚系统建设，旨在破解“同城同事不同罚，同案同事不同罚”。

　　该系统将治安行政案件的违法情节、处罚标准、裁量规则预先统一设定，由执法人员直接选择，自动生成行政处罚。根据法律、法规和办案程序规定的规范性文件，在情节要素环节预先设定了从轻、减轻、从重和不予处罚等各种情节，将自由罚和财产罚分层次量化：涉及违法所得金额或交易额在200元以上的，原则上并处罚款；在量罚环节，在设定的基数基础上，根据民警选择的不同情节进行自动换算，最终得出应当处罚的结果。

　　“以姚某参与的卖淫嫖娼行为为例，系统设定自由罚以13日为基数，每具备一个从轻情节，减去1日，累计不低于10日，反之，增加1日，累计不超过15日；每具备一个减轻情节，减去5日，累计不低于5日。财产罚也是同样原理，设定换算系数。” 南京市公安局负责人介绍：“据此，一般卖淫嫖娼行为，同案两名违法嫌疑人在南京市任何一个区受到处罚都是相同的。”

　　登录行政案件办理平台，对姚某进行行政处罚的处理信息都能看到，由于姚某有自由罚从轻处罚的情节，在承办人意见一栏，民警建议对姚某行政拘留12天或者行政拘留12天，并处1000—5000元罚款。

　　系统的运用，一方面摒弃了人为因素的干扰，同时也提高了效率。据调查统计，执法民警使用该系统平均4分钟就可以完成一起治安案件的处罚程序；另一方面，通过系统的信息化，使得审核审批人对案件内容、量罚情节、量罚条件和处罚结果、程序等一目了然，简化了程序。

　　2013年以前，江苏省南京市公安局每年都会收到90余起针对治安处罚案件的行政复议和诉讼，其中，认为处罚结果不公平、不公正，相同性质案件不同城区处罚不一的有30余起，占全部复议、诉讼案件的30%左右。系统运行以来，南京市量罚治安行政案件1万余起，没有一起群众投诉、行政复议和诉讼。

　　量罚系统取得良好法律效果和社会效果的背后，靠的是裁量基准、标准细化的支撑。江苏省通过建立健全行政案件裁量基准，修改完善治安、禁毒、消防等部门115项行政处罚自由裁量标准，统一了执法程序和量罚标准，防止执法权力滥用。

　　选择性执法、顶格罚款等问题明显

　　近几年来，为了避免行政裁量的滥用，一些地方采取措施，在城市治理、道路交通管理等行政领域，建立基准制度、细化标准、规范程序等，以减少自由裁量权的滥用。

　　“这本身是一个很好的转向和进步。但是还要看到，这些标准的细化大部分存在于行政处罚之中，在行政执法的其他领域还存在自由裁量的问题。当前，选择性执法、行政不作为等现象仍然十分明显。比如对金融场所的执法检查，选择谁进行检查，仍有很大的自由空间，这就是我们通常所说的选择性执法问题。”中国政法大学法治政府研究院教授王敬波指出。

　　在王敬波看来，当前各地普遍有违章建筑的存在，这种行政不作为，本身就是选择性执法，这种现象的存在对整个法律的权威造成了很大危害。

　　除了对执法对象的选择，选择性执法还表现在对时间的选择上，即所谓的“运动式执法”。江苏省社会科学院刘旺洪认为：“运动式执法，往往是在某种违法行为长时间出现后，相关执法部门进行大规模集中治理。这种非常态化的执法方式，容易导致违法者滋生侥幸心理，还会让公众产生负面印象，不利于法治社会、法治政府建设。我们不能以非法治方式推动法治，而应以平和持续的执法理念，这才是一个理性的方式。”

　　当前，公众普遍关注的还有行政执法中的无差异“顶格罚款”现象。比如，许多地方对电子眼抓拍的道路违法行为，一律顶格进行罚款。“顶格罚款确实能够省事，提高行政效率，但是这与法律的目的是不相符合的。法律规定了一定的幅度，就是为了根据不同的情况进行必要区分。无差异顶格罚款影响了法律的严肃性。” 清华大学教授湛中乐指出。

　　实体和程序方面都得进行规范

　　谈及我国当前诸多行政裁量权行使不规范的现象，王敬波认为根本原因在于行政机关内部，在于行政执法的制度设计不够完善，需要多方面进行完善：当前，在行政执法过程中，执法力量分配存在不均的状况，执法力量没有落在基层，综合执法体制是大的趋势。比如社会治理中，当前是从区县为核心配备执法力量，未在乡镇配备充分力量。但是随着社会发展，条块分割的体制造成了割裂，影响了执法效果。这就要求在执法体制上进行探索和变革，一些地方也在进行尝试探索。比如江苏常熟市探索开展镇域执法工作，解决看得见的管不着、管得着的看不见等问题。将行政处罚权授权至建制镇，镇政府作为执法主体，在各镇新设综合执法局，统一行使本镇域范围内综合执法权。但这种做法也存在一些需要改进和完善的地方：综合执法机制与乡镇原有管理体制有待理顺，执法人员需要增加等等。

　　“行政裁量权的规范包括两个方面：一方面是实体方面的问题，即基准的确立、标准的细化，包括行政方式、处置措施，如行政许可不许可、相关因素不考虑或者不相关因素介入、同案不同罚、不同情况未区分对待等情形；另一方面是程序方面的问题，即行政裁量权的规范，如在执法过程中能否听取行政相对人的陈述，等等。”湛中乐指出，规范裁量权要同时关注这两个方面。

　　几位受访专家一致表示，行政裁量权的基准制度建立、标准细化，是一个好的方向，但是还是要防止细化过程中的冲突问题，注意相对的统一，建议中央层面能有相应的框架性指导。