中国建设报：修法盘活“三块地”利好新型城镇化
用法治立场综合研究土地农转非溢价增长过快和如何实现公平合理分配问题，可有效推动新型城镇化建设。
国家发改委5月13日召开实施《国家新型城镇化规划》重点工作电视电话会，主任徐绍史在会上表示，将力争在农民工融入城镇、新生中小城市培育、新型城市建设方面取得新突破。与此同时，全国一线城市的土地价格涨幅正节节攀升。中原地产统计数据显示，4月一线城市住宅土地成交平均楼面价达每平方米18591元，创下自去年以来的新高。对此，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明指出，扩大的城市面积均来自对农村集体所有土地的征收，随着农民进城以及新型城镇化对土地的需求不断增加，原有的《土地管理法》已经跟不上发展的步伐。
国务院法制办公室副主任甘藏春5月9日表示，修改《土地管理法》，生态保护将被提到重中之重。而国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云在接受中国建设报记者独家专访时则分析认为，修改《土地管理法》的重点在补偿和安置，“如果补偿与安置能按照征收土地的市场价值或接近于市场价值，也就没有问题了。征收与购买在价值补偿上没有本质的区别，只是征收有强制性而购买没有。此方式将有力促进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度（简称农村‘三块地’）的改革，利好新型城镇化建设”。
修法迫在眉睫
随着农民离家进城打工增多，宅基地及住房空置现象越来越多。而且，宅基地及住房不能流转，进城农民工失去了这一转让财产，不能拿着变现资金到城市购买住房，这也是影响新型城镇化建设的因素之一。今年的中央一号文件也再次强调，要引导土地经营权规范有序流转。
对此，中国人民大学农业与农村发展学院原院长温铁军认为，土地流转一定要尊重农民意愿，尤其是要防止以土地流转为借口降低开发商征占农地的成本。迫在眉睫的是要建立上位法《土地法》、修订《土地承包法》、《土地管理法》等下位法。
有缺位，就需要及时补位。2月25日，全国人大常委会审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整有关法律规定的决定（草案）》，拟授权国务院在试点县（市、区）行政区域暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。这标志着包括宅基地流转改革在内的农村“三块地”改革试点，进入了实质性阶段。
其实，地方实践早已走在前面。浙江、江苏等地区多年前就实施了宅基地跨村流转的做法。而作为农村金融改革的一项重要创新，农村土地相关产权抵押融资即将迎来顶层设计。由央行牵头起草的农村承包土地经营权、农民住房财产权等两权抵押贷款试点指导方案目前已经上报中央全面深化改革领导小组，有望近期出台。今后在试点地区，针对农地抵押的部分现行法律限制将被突破。
近年来，包括北京、四川（楼盘）、湖南等地陆续有金融机构启动两权抵押贷款业务。据不完全统计，目前全国已有超过20个省份的相关地区正在开展试点。但是这些地区或多或少因为法律、政策的现实阻碍而面临重重困难，《物权法》、《担保法》等明确规定农村集体土地的使用权不得用于抵押担保，这也让金融机构颇有顾忌。农地和宅基地等在市场上不能实现完全自由的流通，风险通道没有打开，银行对发放土地经营权抵押贷款积极性有限。
体现公平正义
其实，《土地管理法》的修订准备工作从未停歇。继2004年修订后，《土地管理法》在2009年、2010年、2012年连续三年进入当年人大立法的修改计划中，但均无结果。牵头修订工作的国土部曾多次举行相关讨论会，并形成了多个版本的修正案草案。但在人大审议时引起各方争议，因此未获通过。
中国人民大学不动产研究中心副主任况伟大在接受本报记者独家专访时表示，上一次的《土地管理法》修改节奏太快，各个部门对问题没有达成共识，修订需要中央作出顶层设计和部署。他的这一看法暗合了中央的决策，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对土地改革提出的新要求，包括“建立城乡统一的建设用地市场”、“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”等。国土资源部政策法规司相关人员曾透露，《土地管理法》将结合上述精神进行“大修”。而中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着我国农村土地制度的改革即将进入到试点阶段。蔡继明表示，新一轮修法时间至少要等到中央新提出的土地改革要求的试点完成后，最快也要等到2017年年底才会启动。
甘藏春认为，土地本身的固定性和不可再生性，注定土地不能形成全国统一的大市场。近年来，征地补偿安置引发的矛盾和纠纷日益突出，地方政府往往处于被攻击的焦点。与其把重点放在区分土地公益性与经营性上，不如放在农民如何安置和补偿上。因为目前很多地方即使按规定补偿，农民的前途也没有着落，这里面有一个社会公平正义的问题，需要高度重视。
试点探索铺路
针对上述现象，邹晓云表示，截至目前，通过一系列改革解决了农村土地所有权和承包经营权相分离的问题，并通过《物权法》予以界定，标志着承包经营权从债权到用益物权的转变，但没有解决抵押、担保问题。如何在坚持农村集体所有制的前提下，更好解决农村土地所有权、承包权和经营权的分置？他分析称，分置没有问题，关键是分置后是否可以流转。所有权仍然是集体的，这个恐怕改变不了。承包权和经营权其实都应属于使用权范畴，但是，承包权的权能内涵应大于经营权。承包权属于集体成员也就是农民，如果不承包了必须交回集体。经营权可以流动，但是流动的范围会很有限。因为这与未来经营权是否能够抵押担保有很大关系。如果经营权不是产权，金融机构只能拿到经营权，经营权对金融机构意义不大。
不过，办法总比困难多。国务院办公厅1月22日发布《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，要求引导农村产权流转交易市场健康发展，成为中国首部关于农村产权流转交易市场发展的全国性指导文件。该意见条规能否落地，还得看实效。日前，重庆（楼盘）市云阳县旺龙村2700亩农地依托产权交易平台，通过市场公开竞价统一“打包”流转，农民土地承包期内累计地租总收益接近800万元。近年来，重庆通过产权交易平台公开透明竞价，这一形式被越来越多的农民所接受。仅2014年，重庆市就公开流转交易耕地经营权约2．5万亩，林地经营权0．54万亩，实现交易金额超过1．8亿元，覆盖6200多农户，为他们进城提供了一定的物质保障。
况伟大表示，随着各地农村产权流转交易平台逐步建立，通过规范的市场化渠道流转土地将成为一种趋势，但因公开竞价流转的土地项目一般规模较大、农户数量较大，需要加强风险防范意识。上述探索将为《土地管理法》的修订提供理论依据，而修订后的《土地管理法》将有效解决“三块地”的市场化流转问题，从而为新型城镇化提供最核心的法治保障。
中国建设报记者 刘宏伟 北京（楼盘）报道