城市管理需要法治大局观

日前召开的中央全面深化改革领导小组第十八次会议要求，推进执法体制改革改进城市管理工作，让城市成为人民追求更加美好生活的有力依托。这一要求显示，城市管理工作改革已经超越了简单的执法体制，而是站在人民美好生活的角度，对城市管理法治化与治理现代化的追求。这离不开在法治大局观下，全面、准确发挥法治在城市管理中的重要作用。

　　城市管理的法治化，要在新型城镇化的整体战略下实现。我国的新型城镇化，不仅仅是一个人口集中的历史过程，更是城市功能多样化和城市产业结构不断调整和升级的过程。在这个过程中，立法和执法要有统筹兼顾的类型化思维，避免“一刀切”。例如，在属人管理上，城市管理既要满足常住人口和收入较为稳定群体的需要，也要确保流动人口、低收入人群等最基本的利益，要有底线思维。对于一些低收入人群的简单商贩活动，既不能简单取缔，也不能放任自流，必须通过集中区域、设定条件的管理方式来提供有效服务，在服务基础上实现秩序。

　　从世界经验和我国发展实际来看，城市管理在有的历史阶段需要做“加法”，例如赋予管理部门更多的职权，将更多的事项纳入到以政府为主体的管理结构中，等等。上世纪90年代中期，我国通过相对集中行使处罚权的方式，形成了城市管理的综合执法机构，对城市管理的规划、建设、管理等方方面面进行了全覆盖的功能设计。当然，在有的历史阶段，城市管理又需要做“减法”，尤其是对于一些特大型甚至世界级都市、城市群，需要对一些非核心功能进行疏解。这就要形成协同共治的思路，政府管理要向社会和市场让渡权力与分散任务，调动市民自身的积极性来参与治理。中国自古就有“简约治理”的传统，法律应该有更多制度创新，让社会、市场与市民承担起城市秩序维护、公共产品供给的分散任务，政府起到辅助性与托底的责任。

　　城市管理法治化必须以问题为导向，尊重城市发展的规律。从执法体制改革切入，正是当前中国城市管理改革问题导向的表现。力量不下沉，市县一级城市管理职能交叉、空白，管理效率低下，是当前我国很多城市管理中的问题。综合执法机构的法律性质、法律权限都存在不同的模式，缺乏顶层设计。例如地方城市综合执法机构的隶属关系不清，执法人员身份不明，等等，都是阻碍城市管理有效、合法、负责任的关键，需要通过顶层设计予以明确和解决。

　　今天，完善城市管理的复杂性在于，我们面对的不是一个工业革命初期的城市，而是被大数据、云计算、移动互联网等信息技术所包裹的城市，需要适应新业态和创新发展的要求。对于这个历史阶段，城市管理既要利用信息技术不断刷新和升级管理手段与方式，打造“智慧的城市”和“移动的城市”，让人民感受到城市生活的便捷，同时也要应对信息产业、平台经济等新业态给城市管理带来的问题。例如城市的食品安全监管，就不再仅仅是应对线下风险与实体经济，传统以现场执法和抽检为核心的手段，在面对网购平台、自媒体交易与结算时就显得力不从心。因此，城市管理必须在体制机制创新中，不断适应新的城市形态和产业形态，提升自身应对新问题的能力。

　　作者：王旭     中国人民大学法学院副教授