地下综合管廊项目运用PPP模式小议

      2014年以来，财政部和住房城乡建设部联合下发《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》、《关于组织申报2015年地下综合管廊试点城市的通知》，从国家政策、资金层面支持地下综合管廊，吹响了加强地下综合管廊建设的号角。

　　由于地下综合管廊建设前期需要大量资金的投入，政府为了缓解巨大的资金缺口压力，正在积极探索采用PPP模式进行地下综合管廊建设。《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》提出，开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制（PPP）试点，积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。财政部、住房城乡建设部在《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》中，特别指出了对采用PPP模式的地下综合管廊建设项目的财政补助方式及金额比例。2015年由财政部、住房城乡建设部发布的《2015年地下综合管廊试点城市申报指南》中，强调地下综合管廊试点的投融资模式创新性，即建设和运营模式是否有效采取政府和社会资本合作（PPP）模式，是否充分体现“以地方及社会投入为主”。可以看出，通过政府与社会资本合作的模式运作地下综合管廊项目，已是政策导向大势所趋。

　　以PPP模式运作综合管廊项目，有如下优势：资金方面，政府自身融资渠道过于单一，采用特许经营的方式，与社会资本合作成立项目公司，项目公司通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资，可以缓解地方政府债务压力；技术方面，由于地下综合管廊涉及电力、通信、给排水、热力等各类管线，建设期、运营维护期间很可能会遇到各类技术问题，需要较强的专业能力，政府通过PPP模式可引入专业的管理运营团队对地下综合管廊进行运营维护，政府行使监管职能，对社会资本定期进行绩效评价，使得其回报与绩效挂钩，督促其高效、高质地运营地下综合管廊。

　　但是，由于地下综合管廊建设工程较为复杂，内在囊括的管线种类较多，往往涉及电力、通信、给排水、热力等多方面的技术、行政要求，引入社会资本实施PPP运作有一定困难，笔者认为，地下综合管廊PPP项目的实施，需要注意以下几点问题：

　　首先，应成立项目领导小组，充分授权统筹规划合理安排管线铺设。为切实加强项目组织管理工作，在实施综合管廊PPP项目初期，需要成立领导小组，成员应包括市政府领导、财政、发改等部门负责人，领导小组下设办公室，贯彻执行其下达的管廊项目的各项任务要求。通过政府充分授权，领导小组应明确相关部门代表政府主持地下综合管廊的建设工作，负责统筹协调管网规划、建设及管理相关事宜。牵头部门应统一负责编制管网综合规划，把涉及电力、热力、给排水、燃气、通信的专项规划融合成综合规划。并由领导小组指定部门负责与社会资本方商谈、签订特许经营协议，成立项目公司，参与地下管廊的建设运营管理的监管工作。

　　其次，应确保电力、排水、燃气各管线使用单位的多方协调配合，明确入廊要求。综合管廊集中修建于地下，里面铺设市政管线，各管线分别属于不同的使用单位和所有人，既需要道路、市政方面对管廊选址、开挖时间等方面的协调配合，更与电力、排水、燃气、通信等各个管线单位的工作密切相关。在考虑综合管廊建设项目时，需要切实考虑各部门意见，协调一致，共同研究加强地下管线建设管理的政策措施，研究解决综合管廊跨地区建设、跨部门合作的问题，积极协同各管线使用单位年度建设布线任务、时间计划，确保后续建设中协调一致高效完成项目实施。根据经验，笔者建议在PPP综合管廊项目初期，领导小组办公室负责出面会同各部门单位建立协调网络，明确各部门单位的相关联系人、责任人，定期召开联席会议，并于合适的时间节点签署各管线使用单位的入廊协议。同时，牵头单位需向电力、排水、燃气、通信等单位明确，在即将建成综合管廊的区域中，凡是已经在管廊中预留管线位置的，相关管线单位不得再另行安排管廊以外的管线位置，避免因沟通不到位导致的重复开挖、空间资源浪费。如有相关管线单位在综合管廊区域有重复开挖计划的，建设、道路、市政相关部门应当在项目建设前期明确不予批准。在成立项目公司方面，牵头单位可协调促进各管线使用单位参股项目公司，使得各管线使用单位参与到地下综合管廊项目的实施中去，做到政府主管部门、管廊建设运营社会资本方、管廊管线使用单位三方合作共赢。

　　再其次，应明确收费定价及补贴机制。在签订特许经营协议前，政府物价管理部门需事先确定好入廊费、管理维护费用的定价收费机制。综合管廊项目动辄过亿元资金投入，若采用PPP模式运作，政府需要在创造社会效益的同时，确保项目有利可图，从而吸引社会资本来参与。综合管廊项目中，社会资本可以通过征收入廊费、收取管理维护费用等方式来收回投资并实现一定盈利。因此在招商前，政府需要根据“保本微利”原则，事先拟定好科学、合理的定价方案。由于入廊费、管理维护费用的收取涉及多个管线单位，包括供水、热力、电力、通信、广播电视、燃气、排水等等，每个单位的收费标准各有不同，需要由政府物价管理部门同各管线单位沟通协商确认，并下发物价标准文件。具体定价方法通常有：入廊费一般采取“直埋成本法”，即管线单位承担的管廊使用费原则上不超过直接敷设的成本。入廊费可一次性缴纳，但考虑到数额较大，为增加管线单位的积极性，入廊费也可分年缴纳。管理维护费用一般采取“空间比例法”，即由管线单位按照其所使用入廊管线所占空间（包括管线净空间和管线操作空间）占用地下综合管廊总空间的比例，对全部的管廊管理维护费用进行分摊。另外，仅通过入廊费、管理维护费用无法回收投资的地下综合管廊项目，政府应适当设立可行性缺口补贴机制，保证社会资本在项目中取得基本的投资收益。由于地下综合管廊建设PPP项目特许经营期较长，一般超过20年，在此期间随着经济波动物价会发生变化，因此物价定制部门需要事先制定好相关费用的调价机制，约定调价公式和调价时间。

　　最后，综合管廊PPP项目还应重视中介机构的作用。财政部文件指出，为确保示范项目操作规范和高效，必要时可聘请专业机构协助和积极发挥第三方专业机构作用。发改委的文件中也提出了积极发挥各类专业中介机构在PPP项目中的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。综合管廊PPP项目商务条件复杂，聘请中介咨询机构可弥补政府部门在经验和专业知识上的欠缺，帮助政府理顺项目边界条件，保障政府部门的正当利益。

　　地下综合管廊是市政管线集约化建设的趋势，也是城市基础设施现代化建设的方向。采用PPP模式运作综合管廊项目，可以缓解政府资金压力、引入专业化的运营管理团队，目前各地已经纷纷开始进行地下综合管廊的PPP试点。虽然当前地下综合管廊PPP项目仍处于起步阶段，但笔者相信，只要构建好项目的组织机构，落实好综合管廊入廊费、维护管理费的定价机制，明确并理顺相关部门单位的权利义务，设计合理可行的回报模式，地下综合管廊PPP项目未来会有十分广阔的发展空间。（杨道明、邵易明）