【他山之石】找寻思路 探索城市管理新模式
近年来，银川加强城市精细化、常态化管理,提升城市文明水平，打造“大城管”格局，探索智慧城市运营，全面提升社区管理服务水平，一步步努力推进美好银川建设。但是在经济体制改革不断推进、城镇化不断发展、人口大规模流动的背景下，城市面临的问题越来越多，越来越复杂。如何进行高效、有序的治理，成为政府必须面对的问题。目前，我国城市管理领域并无国家层面的统一立法，地方政府各自探寻积累着经验，其中上海的城市管理改革就具有一定的代表性。
释义
城市管理
城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。一般城市管理所研究的对象主要针对狭义的城市管理，即市政管理。
理念
综合执法
构建“1+1+1+X”新模式
今年以来，上海稳步推进各区县的城管执法体制机制改革工作。目前，已初步形成了“一条热线、一个平台、一支队伍、X个行政管理部门”的“1+1+1+X”区县城市综合管理工作体系。
实行城市管理领域的综合行政执法，是我国行政体制的一项重大改革。上海自上世纪90年代后期开展城市管理综合执法以来，区县城管综合执法体制机制历经多次调整，城管综合执法水平不断提升，为加强特大型城市管理发挥了重要作用。
党的十八届三中全会、四中全会先后提出了“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”的工作要求。
2014年12月，上海市委、市政府通过了《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》（以下简称《实施意见》），对本市城管执法体制机制的完善提出了一系列措施，提出要构建“1+1+1+X”区县城市综合管理工作体系。其中，“一支队伍”即城市管理综合执法队伍，负责对面上综合性城市管理问题进行综合执法；“X个行政管理部门”即把执法工作移交给城市管理综合执法部门的相关行政管理部门，实现一口执法、多头支撑。另外，还提出单独设立区县城管执法局、主要执法力量下沉街镇、优化城管执法队伍等具体任务和保障措施。
城市建设
告别“大拆大建”
随着土地利用遭遇“天花板”，上海实施了《上海市城市更新实施办法》。如此一来，城市建设将摆脱规模扩张和“大拆大建”，更注重通过存量更新提升环境品质和发展内涵。
城市更新，主要是指对建成区城市空间形态和功能进行改善的建设活动。办法为推动现物业权利人提供公共要素，明确了促进城市更新的相关政策。
在规划方面，在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置；在地区整体空间对建筑高度不敏感的地区，允许高度适度提高，紧凑建设，以高度换开放空间；以为地区提供公共性设施或公共开放空间为前提，通过适当的建筑面积奖励，强化地区品质和公共服务水平，等等。
在土地方面，按照存量补地价的方式，支持现物业权利人或其联合体，依据规划重新取得建设用地使用权；沿用旧区改造和城中村改造土地政策，对于城市更新中存量补地价的土地出让收入，在计提后返还区县专项用于城市更新工作，等等。
此前，上海已就城市更新进行过若干项目的试点。比如，徐汇区西亚宾馆重建项目，将酒店转为办公楼，并在底层增加公共空间，在周边增加停车位数量；静安区东斯文里旧改地块，做规划时认定一批历史保护建筑，不计入开发总量。
上海已经走上了存量更新开发的道路，更加注重以人为本和公共利益，原来是比较注重经济效益，包括提高容积率、增加建筑面积等；而现在则更加重视公共利益。
据介绍，上海将在城市更新过程中实施全生命周期管理，即以土地利用合同的方式，约定更新权利义务、物业持有、权益变更、改造方式、建设计划、运营管理等要求，进行全过程管理。
城市运行
以物联网支撑保障
目前，上海市加快推动物联网、大数据等智慧应急产业发展，为城市运行和生产安全做好技术支撑和产业保障。
资料显示，近年来，上海市已构建了一道道基于物联网的城市安全防火墙，为人民群众的生命财产安全保驾护航。
▲建成全球最长的电子围界——浦东机场周界安防系统全长27公里，成功抓获多个不法入侵分子，在每年减少数百万人防投入的同时，真正做到“疏而不漏”。
▲将全市400多万个危险化学品气瓶的检验、充装、配送等各环节的安全和位置状态纳入全程监控，有效杜绝检验不合格或漏检气瓶流入市场。
▲已推进5000多家消防重点单位联网，战时可在12秒内将火灾自动报警系统的火警信号传送至消防部门接警中心；平时则为消防部门自动报送联网单位消防安全状况，及时发现重大火灾隐患。
▲已经监控全市450个地下空间的易燃易爆、有毒有害气体含量，并构建起“使用单位-社区-区应急联动中心-市民防办”的多级报警机制。
▲覆盖500万户老旧小区家庭的智能联网门禁；电梯、消防栓、井盖、广告牌等“城市部件”，桥隧、燃气管道等“城市生命线”的安全监控；危化品运输、烟花爆竹流向等的联网监管等等。
如今，上海市加快推动物联网、大数据等智慧应急产业发展，切实为城市运行和生产安全做好技术支撑和产业保障。具体而言，一是以系统化思维，依托物联网行业协会、智慧应急产业联盟等行业组织机构，整合社会各方力量，有序推进各行业、各领域的重大应用示范工程，推动智慧应急产业发展；二是科技和管理双管齐下、有机结合，做到“时防时控”，将事中处置提升为事前预警；三是在实践中检验，不断提升地铁、迪斯尼、商圈、大型会展等重点地区和事件的应急安保能力。
启示
强化精细管理提升综合承载力
上海城市管理精细、精致、精到的品质和韵味，值得学习。大战略、大思路、大手笔、大变化的思路为我们带来了许多启示。
坚持建设大手笔，构建恢弘大气、功能完备的城市形态。近些年，上海城建年均投入1200亿元以上。上海已拥有世界最大公交网，运行线路1100多条；轨道交通线路13条，运营里程468.19公里；世界第一条商业运行的磁悬浮铁路，运行速度世界第一。在外滩、陆家嘴金融中心、世茂花园小区等地，可以感受到强烈的现代化气息。
启示： 城市建设必须立足当前、着眼长远，把重大基础设施建设作为重要支撑，加大投入、提升标准、完善功能，不断增强城市综合承载力。
坚持管理精细化，建立高效有序、全域覆盖的城市运行模式。上海把中心城区以1万平米为1个网格，通过地理信息系统、移动通讯系统、呼叫中心、网络系统集合组成信息平台，将市政、市容、卫生等城市部件加载上去，每个网格有1名信息员全天不间断巡视检查，实现全面覆盖。
启示： 城市精细化管理必须加快建设网格化、信息化平台，细化管理标准，规范管理流程，明确管理责任，实现城市管理无断档、全覆盖。
坚持环境大整治，打造舒心宜人、优美靓丽的都市风景。上海城市交通总体顺畅、街容街景整洁干净、城市绿化层次分明，特别是城市夜景使人赏心悦目。在交通治理上，通过实施号牌拍卖、分区域停车管理、货车分时段限行、打通城市微小循环、发展公共交通等提高通行能力。在园林绿化上，对不同区域的土壤结构进行分析，挑选300多种花草和18种树木进行栽种，道路两旁的草坪、灌木、大树错落有致、处处见景。在环境卫生上，坚持晚上清扫、白天保洁，每天对主干道冲洗两次，散落杂物停留不超过20分钟，垃圾实行就地压缩、集装箱运输。
启示： 改善城市环境必须从细节入手，把握规律，对症下药，不断提升绿化亮化美化的整体水平。
坚持文化大融合，展现开放包容、海纳百川的城市品质。上海历史并不十分悠久，但所留下的近代史迹名园（小区网论坛）等城市记忆依然完整，特别是上海外滩景观历经百年，成为世界建筑艺术经典。在一些历史文化街区，即使道路拓宽改造，但与两边建筑风格色彩都非常协调，富有特色。近年来上海不断加大文化设施投入，先后斥巨资建起了艺术中心、大剧院、科技馆等大型公共文化项目，提升城市文化品味。
启示： 塑造城市特色必须以文化为灵魂，把建设发展和保护传承有机结合，大力发展有自己特色、风格、气魄的城市文化，推动西安建成彰显中华文化魅力的国际化大都市。
坚持资源大整合，形成富于创新、充满活力的城市管理体制机制。上海实行大部门制，先后组建了规划和国土资源管理局、城乡建设和交通管理委员会、市政市容联席办，常态管理和定期研究城市运行问题。将110、119、122三网合一，成立了市级应急联动指挥中心1个，区级指挥平台17个。同时，积极转变政府职能，在市政管理上，实行政事分开、政企分开，市政设施维护归市场，监督管理归政府。
启示： 创新城市管理必须打破体制障碍，整合资源，创新机制，激发活力，切实提高城市管理的综合效能。
言论
城市管理应增强协同性
党的十八届三中全会《决定》提出：“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。”城市管理工作牵扯面广、涉及部门多、综合性强，是一项复杂的系统工程。社会协同治理强调社会治理主体的多元性、平等性、协同性，是破解城市管理难题、加强城市管理工作的有效形式。当前，城市管理相关部门应增强协同意识，以协同理念加强城市管理。
坚持集中领导，确保统一指挥。城市管理职能是一个完整的职能体系，需要依靠所有城市管理部门共同努力才能提升管理实效。在城市管理工作中，由于涉及部门多，经常会出现部门之间意见不一致甚至推诿扯皮的现象，降低了城市管理工作的效率。因此，当前亟须建立集中领导、协调有力的指挥机制，统筹城市管理工作中部门与部门、下级与上级的关系，使各部门步调一致地服务于城市管理总体目标的实现。我们在调研中发现，不少地方已经意识到城市管理中的这一问题，正在积极采取措施加以改进。
坚持职能下沉，强化街道职能。街道处于城市管理最前沿，是加强城市管理工作的基础和主阵地。深化城市管理体制改革，应坚持属地原则，推动工作重心下沉、关口前移，强化各街道在城市管理中的统筹职能，推动专业部门协同履行管理职责，把街道层面的城市治理职能做实做强。如有些地方在街道层面成立社会治理综合执法指挥中心，主要职责是：在区社会治理综合执法委员会领导下，按照属地管理全权、全时、全管、全责“四全”要求，全面负责辖区城市管理综合执法工作；依据城市管理综合执法权力清单，组织开展综合执法工作；配合专业部门开展综合联动执法，着力解决突出问题；充分发挥社区在社会治理中的基础作用，切实改善群众身边的生活环境；严格履行社会治理综合执法指挥中心职责任务，加强对派驻工作人员监督考核等。街道城市管理职能的增强，确保了很多矛盾和问题在基层解决。
坚持共治共享，发动社会参与。城市管理的好坏与全体市民密切相关，生活在城市的人都有责任和义务参与城市管理。深化城市管理体制改革，应坚持共治共享，充分发挥市民在城市管理中的主体作用，激发全体市民参与城市管理的积极性、主动性。
纵览
特色街区展现文化内涵
上海市在积极探索实践的基础上，提出了老旧住宅区更新改造新模式。在充分考虑居民住宅的使用功能和使用成本的前提下，通过“穿新衣、戴新帽、换内胆、重配套”的方式，提高城市内在生活质量，美化城市外在形象。与此同时，上海特别注重通过特色街区来展现城市的文化内涵、旅游风向和商机活力，无论从品牌效应、规模，还是运作模式方面都比较成功。
提升建设维护水平
上海市在城市网格化管理、市政建设维护精细化等方面的做法和经验值得借鉴，提升城市建设维护水平，一是加大资金投入，切实提高市政设施建设水平。要加强在市政建设维护方面的资金投入，建设改造一批骨干道路和节点工程，大力推行机械化养护，满足城市发展和社会的需求。二是强化市政设施层级管理，切实提高城市管理水平。积极探索，逐步将设施管理重心下移，做到“权责、人员、经费”三落实，调动基层管理积极性。健全道路管养机制，解决长期存在的各自为政、多头管理的问题。进一步加大宣传力度，提升市民参与城市管理的意识。三是以点带面，打造市政精品工程。要在道路建设、管养维护、夜景点亮等方面有重点的打造精品、亮点工程，进而带动全市市政设施建设管理不断上水平。四是转变观念、提升理念，建设市民满意市政。
注重细节追求卓越
上海市在城市建设管理方面最成功的经验就是处处注重细节。城市管理者在履行职责中养成追求卓越的习惯，注重每一个工作细节。一是将精细化理念贯穿于规划、建设、管理各个阶段。城市建设精细化是管理精细化的基础，管理精细化是建设精细化的目的。以公厕建设为例，要做到“布局合理、环境雅致”，大幅提高群众对公厕服务的满意度。二是清扫保洁市场化，“夜扫白保”制度化。要提升我市道路清扫保洁水平，就应借鉴上海经验，走“市场化”路子，快速实现“夜扫白保”道路清扫保洁作业新模式，全面提升城市道路清扫保洁质量。三是加快林带建设步伐。加大林带建设规模和力度，打造完善的城市楔形绿地和生态廊道。四是生活垃圾处理要打好提前量。实行“填埋+焚烧”生活垃圾处理模式，实现生活垃圾分类减量化和处理方式多元化。