转变城市发展理念 综合破解“水”问题

国务院办公厅近日印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了推进海绵城市建设的工作目标和基本原则，从加强规划引领、统筹有序建设、完善支持政策、抓好组织落实四个方面提出具体措施，吹响了全面推进海绵城市建设的号角。住房城乡建设部城市建设司负责人、业内专家学者就《指导意见》的发布背景、内容进行了权威解读。

最大限度减少开发对环境的影响

住房城乡建设部城市建设司负责人

我国正处在城镇化快速发展时期，城市建设取得显著成就，同时也存在开发强度高、硬质铺装多等问题，改变了城市原有自然生态本底和水文特征，70%以上的降雨形成径流，城市“大雨必涝、雨后即旱”，带来水生态恶化、水资源紧缺、水环境污染、水安全缺乏保障等问题，严重影响了群众生产生活和城市有序运行。

发达国家也曾出现过类似情况，通过及时调整城市规划建设理念，实施低影响开发模式、可持续排水管理、水敏感城市设计等，合理控制雨水径流，有效解决了上述问题。

海绵城市，就是充分发挥原始地形地貌对降雨的积存作用，充分发挥自然下垫面和生态本底对雨水的渗透作用，充分发挥植被、土壤、湿地等对水质的自然净化作用，使城市像“海绵”一样，对雨水具有吸收和释放功能，能够弹性地适应环境变化和应对自然灾害。

党中央、国务院高度重视海绵城市建设。按照国务院的部署，住房城乡建设部出台了《海绵城市建设技术指南》，举办了全国海绵城市建设培训班，会同财政部、水利部选择16个城市开展了试点。各地积极响应，目前已有130多个城市制订了海绵城市建设方案，江苏、安徽、辽宁等省还印发了指导意见，在全省推进海绵城市建设。《指导意见》就推进海绵城市建设提出总体要求，并从加强规划引领、统筹有序建设、完善支持政策、抓好组织实施四个方面提出具体措施。其中明确，通过海绵城市建设，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。《指导意见》的发布，吹响了全面推进海绵城市建设的号角。

海绵城市建设常态化长期化

中国城市规划设计研究院城镇水务与工程研究分院院长 张全

海绵城市建设的指标中，最为核心的是年径流总量控制率以及其所对应的24小时降雨量。《指导意见》提出“将70%的降雨就地消纳和利用”。70%是指多年平均径流总量控制率，由于不同城市的降雨特征不同，其所对应的24小时降雨量也就不同，如哈尔滨是12.7毫米、北京是19.4毫米、海口则是33.1毫米。美国正在推行绿色基础设施建设，许多城市提出了通过绿色基础设施消纳降雨的指标，指标数值与《指导意见》提出的70%年径流总量控制率基本相同。

海绵城市在我国还是比较新的概念，大力推进海绵城市建设，要规划先行，要将海绵城市建设理念和要求系统地融入到城市总体规划、控制性详细规划和各相关专项规划。这是将海绵城市的建设常态化、长期化，避免“运动化”、“突击化”的关键，也是体现海绵城市建设的科学性、合理性和可操作性的要求。

在城市总体规划的编制中，要确定海绵城市建设的目标和指标，选择城市建设用地要避开河湖、坑塘、沟渠和一些低洼地；在城市控制性详细规划的编制中，要将海绵城市的建设指标尤其是年径流总量控制率落实到具体地块。《指导意见》提出“建立区域雨水排放管理制度”，十分必要，可确保在具体落实时将年径流总量控制率等刚性指标层层传递到建设项目。

除了科学编制规划外，还需要严格实施规划。尤其是城市“一书两证”的发放，要明确将雨水收集利用、透水面积比例和蓝线保护等海绵城市建设要求纳入许可证的发放，以确保开发建设前后城市降雨的水文特征基本保持不变。海绵城市建设成效，在很大程度上取决于施工过程，因此在施工许可、竣工验收等环节，也要重点审查相关内容。

新区老区建设因地制宜

住房城乡建设部城乡规划中心副主任 邢海峰

不同地区的城市以及城市中的不同地段，地质、土壤、水文等自然条件和建设现状、拆迁难易、造价高低等社会经济条件有很大差异，在确定海绵城市建设方案和措施时，要因地制宜，从实际出发，分类对待。

城市新区应以目标为导向。城市新区、各类园区、开发区，由于现状制约条件较少，可以按照海绵城市建设的理想目标，制订海绵城市规划建设指标体系，将海绵城市建设的理念和目标要求系统地纳入规划，将雨水年径流总量控制率作为刚性约束指标，并建立区域雨水排放管理制度。具体规划和工程实践中，要将海绵城市的建设技术和方法运用到场地规划设计、工程设计和工程项目建设，政府相关部门要加强规划建设管控，最终全面落实海绵城市建设的目标要求。

老城区改造应以问题为导向。应从经济承受能力、轻重缓急、资金利用效率、建设时序和社会影响等方面综合评估，避免不分轻重地全面开建。对老城区要避免盲目全面翻挖，应以解决城市内涝、雨水收集利用、黑臭水体治理为突破口，结合城镇棚户区和城乡危房改造、老旧小区有机更新等工作同步推进，逐步消除老城区常见的“一雨就涝、污水横流”的顽疾。如，在棚户区改造过程中，可利用海绵城市建设的理念和技术，在小区内通过微地形设计，缓解内涝，美化环境；对既有建筑因地制宜采取屋顶绿化、在楼前屋后绿地内建设雨水调蓄与收集利用设施等方式，提高雨水积存和蓄滞能力。

抓好五大领域建设

中国建筑设计院院长 文兵

在海绵城市建设中，要抓好有序推进海绵型建筑与小区、海绵型道路与广场、排水与调蓄设施、海绵型公园与绿地、水系保护与生态修复五大领域的建设。

推广海绵型建筑与小区。因地制宜采取屋顶绿化、雨水调蓄与收集利用、微地形景观水体、透水铺装等措施，提高建筑与小区的雨水积存和蓄滞能力。

推进海绵型道路与广场建设。改变雨水快排、直排的传统做法，增强道路绿化带对雨水的消纳功能，在非机动车道、人行道、停车场、广场等扩大使用透水铺装，推行道路与广场雨水的收集、净化和利用，减轻对市政排水系统的压力，有效控制径流污染。

加快排水与调蓄设施建设。大力推进城市排水防涝设施的达标建设，加快改造和消除城市易涝点；实施雨污分流，控制初期雨水径流污染，排入自然水体的雨水须经过岸线净化；加快建设和改造沿岸截流干管，控制渗漏和合流制污水溢流污染。结合雨水利用、排水防涝、黑臭水体治理等要求，科学布局建设“绿色”与“灰色”雨水调蓄设施。

推广海绵型公园和绿地。通过建设雨水花园、人工湿地、多功能调蓄水体或多功能蓄渗绿地等措施，增强公园和绿地系统的城市“海绵体”功能，消纳自身雨水，并为蓄滞周边区域雨水提供空间。

加强水系保护与生态修复。加强对城市坑塘、河湖、湿地等水体自然形态的保护和恢复，禁止填湖造地、截弯取直、河道硬化等破坏水生态环境的建设行为。恢复和保护河湖水系的自然连通，构建城市良性水循环系统，逐步改善水环境质量。加强河道系统整治，因势利导改造渠化河道，重塑健康自然的弯曲河岸线，恢复自然深潭浅滩和泛洪漫滩，实施生态修复，营造多样性生物生存环境。

以市场化推进建设

上海济邦投资咨询有限公司董事总经理 张燎

建设海绵城市面临投资巨大、复杂的系统性关联、多头管理、回报机制不明等挑战，仅靠政府明显力所不逮，以市场化方式调动更广泛的社会资源推进海绵城市建设势所必然。

以市场化方式推进海绵城市建设，要充分认识和积极运用PPP模式，政府要提供财政支持、明晰回报机制，如投资补助、贷款贴息、政府购买服务（或财务可行性补贴）等。同时，要积极培育“技术资本”的骨干企业，鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本组合，组建具备综合业务能力的企业集团或联合体，采用PPP、EPC等方式统筹实施海绵城市建设相关项目，在发挥整体效益的同时，尽量在内部实现收益平衡。

以市场化方式推进海绵城市建设，要从广义角度看待社会资本的多种形式，有产业链各环节的设计、施工、制造和投融资企业，也有央企、民企、外企以及经过市场化改造剥离债务的地方国企，可谓“千军万马，皆为我所用”。

“技术+资本”模式建设

北京清控人居环境研究院院长 佟庆远

海绵城市建设是技术的综合集成和应用，而这种技术集成的能力，体现在投资、规划、设计、建设和运营的每一个环节，只有具备技术和资本能力的责任主体才能承担起投资、建设和运营的责任，并对最终效果负责。因此，可推行“技术资本”总承包方式建设海绵城市。这种模式责任主体相对单一，有利于中央和地方政府对于海绵城市建设和运营的绩效进行考核；具有规模效应，有利于地方政府获取更为优惠的融资条件；资产清晰统一，有利于地方未来的资产整理和再融资；所有权明晰，有利于设施的运营和管理；模式和效果清晰，有利于海绵城市的推广并成为其他市政基础设施建设的示范。

推行“技术 资本”模式，首先要整合零散建设项目。一方面，可以避免出现局部建设和运营良好但整体效果不佳的情况，确保海绵城市建设整体效果；另一方面，一定规模的项目体量，有利于吸引融资成本较低的社会资金投入，可大大降低融资成本。

其次，要建立基础设施投资平台。以此获得项目运营和管理收费，确保社会资本的合理收入。建立基础设施投资平台，可以以规模优势吸引保险、银行等大型机构与专业耦合型投资人进入，降低融资成本；通过整体投资来规范单独建设项目的招投标流程，有利于加强工程质量管理、降低政府的监管成本，避免腐败机会，减少工程间的协调并缩短建设工期；便于资产统一归口管理，简化了资产移交和验收的工作。

大型城市也可采用资产持有和建设运营相分离的做法。资产持有方将资产出租给社会资本，社会资本方通过使用者付费获得收益，向资产所有人支付固定租金。同时，应设立租金调节机制和政府补贴机制，以保证社会资本获得基本收益，吸引专业高效的产业资本进入。资产所有人也可以凭借获得的稳定租金通过银行贷款与资产证券化等形式实现再融资。

最后，要强化合同管理，严格绩效考核并按效付费。在项目打包时就要建立绩效考核机制。对于分块、分排水流域相对整体打包的项目，要特别注意服务效果划分的认定，避免出现局部项目合格、整体建设和管理无法满足要求的情况。同时，政府应对项目平台运行进行全过程监督，特别是建设过程中的子项目招投标、竞争性谈判以及工程和运营管理的费用预决算工作。

缓解城市内涝

中国城市规划设计研究院城镇水务与工程研究分院资源能源所所长 王家卓

解决城市内涝问题，传统思路是加大城市排水管网实现“快排”，这种做法的确缩短了雨水径流的汇集时间，但却加大了其峰值流量，导致城市排水管网不堪重负，在一定程度上加剧了城市内涝现象的发生。

建设海绵城市，是从过去单纯的依靠管网、泵站等“灰色”设施的工程性排水，向综合性、生态型排水的一次战略性转变。通过调整城市规划建设理念，系统地实施源头减排、过程控制、系统治理，可有效降低产流量，延长汇流时间，延缓径流峰值出现的时间，降低峰值流量，从而有效降低城市内涝灾害的风险。海绵城市建设，通过构建具有“渗、滞、蓄、净、用”的“绿色”“海绵体”，结合必要的、高标准的“灰色”排水防涝设施建设，可大幅提高城市内涝防治水平。

源头减排，就是从容易产流的源头入手，通过控制开发强度，建设绿色屋顶、透水铺装、雨水收集利用设施等，促进雨水下渗，将尽可能多的降雨留在本地，使其不形成径流。即使降雨强度过大形成径流，也要延缓径流汇集时间，实现对城市径流的控制，达到缓排、少排的目的。

过程控制，就是通过对原有地形的合理保护和利用，加上科学的竖向设计，辅以雨水湿地、雨水调节池、渗沟、渗渠、渗井等设施的建设，在雨水径流汇集和传输过程中，有效削峰、错峰，减缓排水设施的压力。

系统治理，就是既要加大对“山水林田湖”等天然“海绵体”的保护力度，也要积极推广人工“海绵体”的建设；既要发挥园林绿地等透水地面的下渗缓排作用，也要发挥河湖水系的蓄滞调节等功能；既要在新建的城市开发建设项目中确保海绵城市的建设理念落到实处，也要加快对现有建筑与小区、道路与广场等不透水地面的改造进程；既要重视绿色屋顶、透水铺装、下沉式绿地等“绿色”基础设施的建设，也要重视城市排水管网、泵站等“灰色”设施的建设，实现“小雨不积水，大雨不内涝”的目标。

促进黑臭水体治理

清华大学环境学院教授 胡洪营

推进海绵城市建设就是要让老百姓感受到切实效果，《指导意见》提出“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”,将城市黑臭水体治理纳入海绵城市建设。

城市面源污染是导致城市水体黑臭现象的主要原因之一，主要表现为初期雨水径流污染，还有降雨期间雨污合流管网的溢流污染。这些污染源加重了城市河湖水系的污染，容易导致黑臭现象。建设海绵城市，通过采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等一系列措施蓄滞和净化初期雨水，可以减少雨水径流污染，减小进入排水管网的水量，缓解管网溢流等，对黑臭水体的治理和水质长效保持具有积极的促进作用。

本报记者 翟立