规范城管执法行为系列报道2---强化法治保障是基础
“不以规矩，不能成方圆”。同样地，“规矩”缺乏专门性，也不容易画好方、做成圆。要规范城管执法，进一步做好城市管理工作，就需要有专门的、有针对性的、适合的城市管理法律法规。这是10月22日全国政协召开的以“规范城管执法行为”为主题的双周协商座谈会上形成的“强化法治保障”共识的主要内容。
实际上，对于城管执法的法律问题，社会上有种种不同声音。一种认为，城管执法的法律依据是充分的，相关法律也是足够的；而更多的则认为，城管执法的法律依据不足，相关法律法规不够完善，有必要制定一部规范城管执法的综合性法律。有的声音提出，应当通过法律途径赋予城管更大的权力；更强的声音则说，对城管要“审慎扩权，适当削权，合理定权，规范用权”。但在本次座谈会上，规范城管执法就要强化法治障、健全法律法规，却是极为一致的看法。
顶层设计：应由国家统一立法
城市管理的主要法律依据是：《中华人民共和国行政处罚法》、《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》、《关于推进相对集中行政处罚权工作和综合行政执法试点工作有关问题的通知》等。这些法律法规把相对集中的行政处罚权让渡给了负有综合行政执法职能的特定的城市管理部门（城管），从而打下了城管“借权执法”的基础。这种“借来的权”，由于在“借权”过程中缺乏行政权力结构变动听证会，程序存在瑕疵，其合法性、合理性往往被部分人士质疑。因此，制定一部专门的城管执法综合性法律，既是十分必要的，也是使我国的城市管理达到新水平的基础。
另一方面，自批准23个省、自治区的79个城市和3个直辖市开展相对集中行政处罚权试点以来，大量部门规章和地方法规相继出台，但一直没有国家层面的规范城管执法的综合性法律。所以，各个城市对城市管理综合执法认识不一、运行程式不一、“瓶颈”问题较多，亟须国家统一规范。而制定一部全国性城管执法综合性法律，既合乎我国的立法体制，又遵从了我国行政层级的历史习惯和现实，更能够推进城市管理取得长足进步。
全国政协常委、中国法学会副会长朱孝清，全国政协常委、中国法学会党组书记陈冀平，全国政协常委、国家工商行政管理总局副局长甘霖，中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年等，都建议从顶层设计入手，尽快制定国家层面的规范城管执法的综合性法律。
从可行性上看，由于相对集中行政处罚权工作和综合行政执法试点工作已开展多年，各地积累了不少经验，制定国家层面的城管执法综合性法律已经没有障碍。
强化保障：立法要以人为本
中共十八届三中、四中全会强调，要理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。本质上，执法也是服务。服务的方向和对象是人，是人民群众，是以人为本。以人为本，是城市建设、管理和发展的题中应有之义，是强化法治保障的落脚点。
习近平总书记强调：要着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断让人民群众得到实实在在的利益。以人为本强化法治保障，规范城管执法，建设宜居、和谐的城市，正是“人民群众最关心最直接最现实的利益”，是让人民群众得到的“实实在在的利益”。未来的城管执法综合性法律，其核心毫无疑问是以人为本，贯彻“人的城市”的立法灵魂，绝不会是“以城为本”。以人为本的城市管理法律，应当为提高全体居民生活质量、保障他们健康安全服务，而不能倒果为因，让人为城市的干净、整洁、光鲜服务。
城市管理顶层立法的以人为本，是全面的以人为本，是要以所有的人为本，既要以靠摆摊为生的人为本，也要以城管执法者为本，还要以城市公众为本，不能对任何一方有所偏废。只有在顶层立法中切实体现了全面以人为本，城市管理才好规范，公众、管理对象、管理者才容易和谐相处，城市才容易和谐、宜居。
规范执法：法应约束管理者
如果没有严格的权力规范和及时到位的监督，任何一个执法部门都有可能出现粗暴执法、野蛮执法，甚至出现贪赃枉法的现象。所以，要规范城管执法、减少城市管理过程中的矛盾，就必须在顶层立法中对城市管理者给予明确的约束。
陈冀平常委建议，必须加强城管综合执法监督体系建设，切实推进执法权限法定化、执法行为规范化、执行程序公开化、执法责任清晰化；要明确执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执法准则，制定详细的城管执法行为裁量基准制度；严格落实行政执法责任制，明确监督主体、监督责任。这些目标，要在各地“各自为政”的地方法规中统一起来是不现实的，必须通过国家层面的城管执法综合性法律才能实现。
至于要不要在未来的立法中对城管“适当削权”，并不是关键论题。试图倚重弱化或强化权力的途径来规范城管执法，效果并不会很明显，立法的重点应当在于权力是否受到了约束。无论多么细微的权力，一旦不受约束，必然产生破坏性后果。所以在顶层立法中就对城市管理者作出明确、细致的约束，是以强化法治保障为手段规范城管执法的重要而切实可行的途径。
通过强化法治保障来规范城管执法，任重道远，但是，只要坚定不移地走下去，再远的目标也会实现。
本报记者 吴国文