朱东副主任在全区法制办主任法规处处长工作会议上的讲话

同志们：

按照会议安排，下面我就分管的政府法制宣传、规范性文件备案审查及政务公开方面的工作，谈几点意见。
一、关于政府法制宣传工作
政府法制宣传是政府法制工作十分重要的组成部分，事关上层建筑、思想意识领域的建设，是政府法制工作的排头兵、急先锋，不可或缺，其主要的任务是弘扬社会主义法治精神、传播社会主义法治理念、营造良好的法治舆论和政府法制工作环境。失去了政府法制宣传，政府法制工作是不完整的。加强政府法制宣传工作，对于营造良好的依法行政氛围，增强各级领导干部、机关工作人员和广大人民群众的法治意识，促进政府法制工作具有重要的作用。
2011年，我区各级政府法制机构以举办“全区政府法制信息员培训班”为契机，依托各类新闻媒体，认真开展政府法制宣传工作，客观准确、比较详实地反映了我区推进依法行政的思路、举措和新经验，扩大了政府法制工作的影响力。自治区政府法制办会同自治区有关部门和市、县法制机构共制作了《法治政府》电视专题节目10期，全区各级法制机构共报送政府法制信息2400多条，并在宁夏政府法制网上发布，向自治区向国务院法制办报送政府法制信息400条。在宁夏日报等媒体刊登了政府法制工作综述及20余篇法制文章。但是，也还存在一些问题，主要表现在：一是有的法制工作机构对政府法制宣传工作认识不够高，宣传意识薄弱；二是信息稿件质量还有待提高，动态信息报的多，只是简单叙事，缺乏深度分析和总结提炼。三是信息联络员队伍还不够健全，甚至有的法制工作机构至今还未开展政府法制宣传工作，市县法制工作机构政府法制信息平台建设还比较滞后。单从《法治政府》电视节目拍摄及信息报送情况来说，就存在很大差异。自《法治政府》电视节目开播以来，共有自治区工商局等20个厅局和彭阳县等10个市、县（区）和参与了节目拍摄，其中最多的是自治区工商局共拍摄了7期，人力资源社会保障厅、地税局、彭阳县拍摄了3期，还有16个市、县（区）及近40个厅局从未拍摄过节目。信息报送情况也存在着类似的问题，市、县（区）政府法制机构报送信息排在前三位的是银川市、吴忠市、石嘴山市，分别报送了38、32、25条信息，兴庆区、利通区、隆德县全年未报送1条信息；厅局法制机构报送信息数量最多的为气象局，共报送信息22条，其他33个单位仅报送了几条信息，甚至全年就报送1条信息，还有数十个单位1条信息也未报送。这些问题的存在，严重影响和制约了全区政府法制宣传工作整体水平的提高，会后，我们要对各级法制机构开展政府法制宣传工作的情况要做一个通报，希望引起各级法制机构领导的重视，在今年把这项工作切实抓好。
2012年，政府法制工作的任务将更加艰巨、繁重，政府法制宣传工作必须以更高的要求、更高的标准与之相适应，要紧扣推进依法行政、建设法治政府的主题，结合政府法制各个阶段的中心工作，有计划、有步骤、有目标、有重点地组织实施。下面，我就做好今年的政府法制宣传工作提几点要求：
一要落实宣传责任。各地区、各部门法制机构的负责人要高度重视和全力支持政府法制宣传工作，完善工作机制，落实工作人员具体负责政府法制宣传工作。要制定宣传计划，明确宣传重点、方式，将宣传任务逐项分解、落实到人，并确定相应的检查方式和责任制度。
二要创新宣传载体。各地区、各部门法制机构要积极探索政府法制宣传工作的新思路、新形式，充分利用报纸、电视、电台等新闻媒体，积极与宣传部门沟通，建立政府法制宣传联系机制，通过与相关媒体合作开辟和办好政府法制宣传栏目，定期开展依法行政和政府法制专题讲座及专题访谈，举行政府立法及规范性文件新闻发布会，反映行政执法监督动态，介绍行政复议案例，提供法律咨询服务，举办依法行政知识竞赛等方式，推动政府法制宣传工作向多层面发展。在这量我还要再强调的是，《法治政府》电视节目由自治区法制办每年拿出15万元的经费与广电总台合作，免费给大家提供服务。任高民主任也多次要求要充分利用《法治政府》电视节目这个来平台，切实加强政府法制宣传工作。但开办以来，我们有的法制机构连一期电视节目都没有拍摄制作，拍摄《法治政府》电视专题节目不是很难做的工作，关键问题是我们有些政府法制机构的领导不重视，希望今年能够引起大家的重视，积极与自治区政府法制办加强沟通，依托《法治政府》电视专题栏目平台，大力宣传本地区、本部门推进依法行政的进程，弘扬法治精神，推进政府法制建设。
三要加强设施建设。要重视利用互联网等新兴媒体开展政府法制宣传。2011年，按照国务院法制办的要求，五市政府法制机构要开通政府法制信息网站。今年，要在此基础上，各级政府法制机构都要争取建立政府法制信息平台或在各地区、各部门门户网站上开辟政府法制专栏，及时向社会公众介绍政府法制工作的基本情况，传递最新的法律、法规、规章和有关政府法制信息，实现政府法制信息的双向传播。自治区政府法制办将积极向自治区有关部门争取信息化专项经费，力所能及的帮助大家作好政府法制信息基础建设。
四要完善信息报送。各级政府法制机构一定要确定1名政府法制信息联络员，负责政府法制信息报送工作。要进一步加强政府法制信息报送工作，各地区、各部门法制机构每月报送政府法制信息不少于6篇。要高度重视信息的质量，在“四性”上下功夫，即：动态信息力求“快”，确保信息的时效性；工作信息力求“准”，确保信息的准确性；调研信息力求“真”，确保信息的参考性；理论信息力求“深”，确保信息的研究性。
五要强化监督检查。自治区政府法制办要加强对各地区、各部门开展政府法制宣传工作的监督检查，每季度通报一次政府法信息报送和《法治政府》电视节目制作情况，并将各地区、各部门法制机构开展政府法制宣传工作纳入自治区政府效能目标依法行政考评的范围，促进政府法制宣传工作走向规范化、制度化。
二、关于规范性文件的制定备案审查工作
随着依法行政进程的加快，规范性文件在行政管理工作中发挥着越来越重要的作用，行政机关的大量行政行为都是直接根据规范性文件作出的，规范性文件制定的好与坏，直接关系着政府的行为与形象，直接影响着广大群众最切身的利益。因此，加强规范性文件的制定审查备案工作是确保规范性文件质量、促进依法行政的一个重要措施。据统计，截止2011年12月份，全区五市人民政府、自治区政府各部门、直属机构共向自治区人民政府报送备案规范性文件189件。同时，2011年8月份，按照自治区人民政府办公厅《关于对规范性文件备案和清理工作进行检查的通知》的统一要求，自治区监察厅和自治区政府法制办组成检查组，对19个市、县及自治区政府部门贯彻落实《宁夏回族自治区规范性文件制定和备案规定》的情况进行了抽查。根据2011年规范性文件备案审查和抽查的情况来看，总的来讲，我区规范性文件的管理工作取得了一定的成绩，多数市、县(区)人民政府和自治区政府部门对规范性文件制定和备案工作比较重视，结合各自实际，制定了相应的监督管理制度，在规范性文件的制定、备案和清理方面取得明显成效。主要表现在：一是监督管理制度基本建立。大部分被检查单位建立了规范性文件的监督管理制度。自治区住房和城乡建设厅、司法厅、民政厅等单位，石嘴山市、吴忠市、中卫市、平罗县、彭阳县，明确了规范性文件的制定权限和范围，严格了规范性文件的备案程序、方法、格式、时限、责任等。自治区司法厅实行了规范性文件后评估制度，自治区民政厅组织全厅干部专门进行了规范性文件制定、备案知识培训，提高了对规范性文件制定和备案工作的认识。二是制定和备案工作成效明显。大部分被检查单位基本能按照《规定》确定的程序和要求制定规范性文件，规范性文件质量明显提高。近两年，规范性文件报送备案率、及时率和规范率显著上升。中卫市人民政府和自治区财政厅规范性文件备案率基本保持在100%。中卫市、彭阳县、海原县开展了对下一级政府和本级政府部门规范性文件的备案审查工作。我区规范性文件制定、备案工作虽然取得了一定的成绩，但也存在一些问题：一是有的规范性文件制定程序不规范。有的行政机关没有将规范性文件制定工作纳入本单位的重大决策范围，有的不经过征求意见、合法性审查及会议审议等法定程序，就制发规范性文件。制发规范性文件随意性大，使规范性文件合法性失去了程序保障。二是有的规范性文件质量不高。有的违法将规范性文件的解释权规定由执行部门行使，规范性文件的公布日期与施行日期不足30日，不符合法定要求，越权设定行政处罚、行政许可和处分，部分政府法制机构对规范性文件草案的合法性审查不深入、不规范，流于形式。三是有的履行备案监督的法定职责不到位。有的市、县(区)政府未对下一级政府及本级政府部门制定的规范性文件进行备案监督，规范性文件的监督管理力度自上而下呈现递减的趋势，有的市、县(区)有件不审，有错不纠的情况时有发生。三是有的报备形式不规范、不及时。有的报备材料不全，有的缺备案报告，有的缺审查说明，有的甚至只报规范性文件文本，有的单位报送规范性文件备案时只报送纸质材料，未按规定报送规范性文件的电子文本，有的单位将备案机关错误地写成“自治区人民政府法制办公室”，应当是“自治区人民政府”，法制办是具体承办机构。去年有超过40%的单位未在规范性文件公布后的30日内报送备案。有的单位一个季度或半年集中报一次，不符合《规定》的要求。有的未及时报送上年度规范性文件目录等等。这些问题的存在，严重制约了全区规范性文件制定、备案审查工作的顺利进程，要引起我们的高度重视，切实加以解决。
如何做好规范性文件的制定备案审查工作，我想从以下几个方面和大家共同探讨：
一要把好界定关。就是首先要界定什么是规范性文件。规范性文件大家都知道，也叫“红头文件”。对法制机构的同志来讲，可能懂什么叫规范性文件，但在各地区、各部门工作人员当中不是每个人都懂，对于有的领导来讲，恐怕又的也不清楚。规范性文件是各级机关、团体、组织制发的各类文件中最主要的一类，因其内容具有约束和规范人们行为的性质，故名称为规范性文件。通常对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种情况。广义的规范性文件，一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。狭义的规范性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。我区的《规定》对规范性文件作了统一界定，是指行政机关或者法律、法规授权行使行政管理职能的组织依照法定权限和程序制定并公布的，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的，能反复适用的，除政府规章以外的各类文件。规范性文件有以下几个特征：一是制定主体具有特定性，就是指各级行政机关；二是针对的对象具有抽象性和不特定性，它不针对某一具体的行政相对人；三是具有普遍的约束力，能够在一定的时间和范围内对公民、法人和其他组织产生普遍的约束力；四是具有反复适用性，规范性文件在同一事务上对于不同的对象可以反复适用，而不是适用一次后就归于终结；五是具有外部性，规范性文件是各级行政机关在行政管理中广泛运用的一种手段，是行政机关对外作出的抽象行政行为，阶段性整顿工作方案涉及公民、法人和其他组织权利、义务的，也是规范性文件。准确界定规范性文件的范围，可以通过召开定期讨论会的形式，对一些在起草过程中，有关行政机构无法界定的文件性质进行集中审议，对于凡是对公民、法人和其他组织具有普通约束力或者涉及权利、义务并可以反复适用的行政文件，以及一些阶段性整顿工作方案只要涉及公民、法人和其他组织权利、义务的，均应划规为规范性文件的范围。
二要把好立项关。申报、编制规范性文件制定计划，是做好规范性文件制定工作的前提和基础，也是提高规范性文件质量的重要环节。规范性文件应当有计划地制定，行政机关应当在每年的12月份将次年拟定的规范性文件目录以书面形式报送同级法制工作机构或者办公室。由行政机关的法制机构或者办公室汇总，结合文件的必要性，拿出初步意见，提交有关会议研究通过后，制定统一计划，并组织实施，拟以各级政府名义制发的规范性文件计划还要报同级政府法制机构。没有列入年度计划的规范性文件，非特殊需要一律不予审核。
三要把好起草关。制定规范性文件,起草是关键。综合性的规范性文件应当由行政机关的法制机构会同有关（单位）业务科室共同起草,专业性的规范性文件由有关职能科室（单位）负责起草，法制机构审核。法制工作机构应当提前介入，会同起草单位要充分做好拟出台规范性文件的调研、论证和起草工作。何时制定何种规范性文件，是一项非常严肃的工作。现实工作中，有的行政机关启动规范性文件比较随意，制定的规范性文件很大一部分都是上级行政机关规范性文件的翻版，很多部门甚至认为，只有将上一级的规范性文件重新以自己的名义进行一次“翻版”印发，才足以说明对此项工作的重视，完全不顾制定规范性文件的必要性和可操作性，以致“红头文件”过多。针对这种情况，我们要统一思想，严格把关，凡是不结合实际，对上级规范性文件进行照抄照搬的，坚决不允许出台。
四要把好审核关。把好规范性文件事前审核关，是有效提高规范性文件的质量重要保证。规范性文件起草后，制定机关应当将规范性文件草案和起草说明报到法制机构，法制机构根据报送的规范性文件草案和起草说明，有针对性的征求并认真采纳相关部门、公民、法人和其他组织以及相关专家的意见。对于涉及面广，社会影响大，群众敏感度高的规范性文件，还要组织有关专家和社会各界代表，通过召开论证会、听证会的形式，最广泛的听取群众意见，使规范性文件在背景明确的基础上创建，既符机构在接到送审稿后，要根据《立法法》、《中华人民共和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及制定机关的起草说明来确定该规范性文件的制定主体是否合法，制定机关有没有超越其法定权限。其次，受理审查后，法制机构要认真查阅相关的法律法规、国家和区的相关政策以及上级行政机关的一些规定，如发现有与上述法律法规规章相违背的问题，坚决予以纠正或提请撤销。在这里要特别值注意：制定规范性文件，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政事业性收费和征收、减免税费等事项；不得设定应当由法律、法规、规章、上级人民政府或上级政府部门规定的事项。同时，要严格规范性文件的制定程序与文件形式。
五要把好备案关。为了真正做到有件必备，有备必审，有错必纠，法制机构要从制度入手，建立备案工作原则、备案登记制度、统计报告、通报、检查、责任追究等配套制度，使备案工作真正走上规范化道路。要严格审查工作，注重审查成效。要加大对备案审查中发现问题的处理力度。采取诸如请制定机关说明情况、沟通协调，建议制定机关自行修改、暂停执行，撤销等多种方式，及时处理备案审查中发现的问题。建立定期评估制度。规范性文件公布后，法制机构可以组织规范性文件的制定机关和实施机关定期对规范性文件的实施情况进行调查研究，对实施是否达到制定目的，是否达到制度设计的管理效果和作用，及实施
过程中存在的问题进行评估并写出评估报告。
三、关于政务公开工作
政务公开是政府机关施政的一项基本制度，在推动体制改革、推进依法行政、维护社会稳定、促进科学发展等方面发挥着越来越重要的作用。抓好政务公开工作是当前政府法制机构的一项重要的工作任务。各级政府法制机构要提高认识，准确把握全面推进依法行政对政务公开工作提出的新要求，把推进政务公开工作作为政府法制工作的一个抓手，一项基础性、全局性工作来抓，切实抓出成效。2009年4月份，自治区政府决定将自治区推进依法行政和政务公开领导小组办公室设在自治区政府法制办，明确规定由我办承担推进全区政务公开工作的职责。自治区政府办公厅下发了《自治区人民政府法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，再次明确规定了我办具体承担推进、指导、协调、监督全区政务公开的职责。目前，自治区各部门和全区将近50%的市、县（市、区）的政务公开工作由法制工作机构承担。已承担政务公开工作的法制工作机构要进一步明确责任，建立健全工作机制，重点抓好以下几方面的工作：一要进一步推进政府信息公开。要严格执行国务院《政府信息公开条例》和自治区《实施办法》，扩大政府信息公开范围，只要不涉及保密的政府信息都要主动、及时、准确向社会公开。重点公开财政预算决算、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息；主动公开保障和改善民生方面的信息；积极公开出国(境)、出差、公务接待、公务用车、会议等经费支出；抓好重大突发事件和群众关注热点问题的信息公开，畅通政府和群众交流渠道，切实提高政务公开的社会效益。二要进一步推进公共企事业单位办事公开。凡是承担面向社会服务的各级各类公共企事业单位以及政府部门所属事业单位，必须全面推行办事公开。要按照营造风清气正的发展环境的要求，编制办事公开目录，重点公开岗位职责、服务承诺、收费项目、工作规范、办事纪律、监督渠道等，为人民群众生产生活提供优质、高效、便利的服务。各有关主管部门要认真履行职责，切实加强组织协调和监督指导，自治区政务公开领导小组办公室今年要重点对教育、医疗、供水、供电、供气、电信等公共企业事业单位办事公开进行一次重点检查。三要进一步深化基层政务公开。大力推进乡镇(街道)政务公开，及时公开城乡社区居民关心的事项。重点公开社保医保、计划生育、征地补偿、拆迁安置、土地流转、公共事业投入、涉农补贴、最低生活保障、扶贫救灾和社会救助资金管理使用等情况。要编制、完善基层政务公开和政务服务事项目录，规范基层政务公开。四要进一步做好试点工作。平罗县和盐池县法制机构要高度重视，抓紧组织落实《实施方案》，在6月底前全面完成改版升级后的政府信息公开和政务服务信息系统，接受全国政务公开领导小组办公室及工业和信息化部的评估验收。确保按时高质量地完成试点工作任务。其他市县（区）也法制工作机构也要不断学习、总结试点经验，为明年全面推行依托电子政务加强政务公开和政务服务工作做好准备。
在这里，还要强调的是，还没有明确承担政务公开工作的法制工作机构，也要把握机遇，充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用，主动、参与、组织实施政务公开的各项工作，认真履行派驻政务服务中心的监督职责，依法对进驻政务服务中心办理行政审批事项进行监督，使政务服务中心成为展示政府法制工作人员良好形象、推进依法行政工作的重要窗口。