推动“多规合一”大步走

住房城乡建设部等四部委去年联合发布的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，要求各地开展市县空间规划改革试点，并提出4点任务目标。在日前召开的2015城市发展与规划大会上，针对目前各地“多规合一”的进展情况，业内专家提出建议，以期尽早实现“多规合一”。

规划修编实现远期规划期限统一

目标：

合理确定规划期限。统筹考虑法律法规要求和相关规划的特点，探索确定统一协调的规划中期年限和目标年限，作为各类规划衔接目标任务的时间节点。以2020年作为规划的中期年限，研究探索将2025年或2030年作为规划中长期目标年限的可行性和合理性。

现状：

多数试点的规划编制年限还仅限于2020的时间节点。广州、厦门等地的“三规合一”技术方面非常成熟，但是规划期限的节点还是局限在2020年，工作重点仍是比对控制性详细规划和土地利用总体规划，对差异斑块进行找差协调，以提高土地使用效率。重庆的“四规叠合”虽然将国民经济和社会发展规划与其他规划对接，但规划期限仅为5年，没有实现更大突破。

专家：

国民经济和社会发展规划的年限一般为5年；城乡总体规划的年限一般为15年；土地利用总体规划的年限一般为10～15年。

在时限上实现以中长期为主编制规划，是“多规合一”工作的重点之一。应该将2020年和2030年作为中期和远期两个时间节点，在实现了2020年中期规划期限和目标统一后，利用对相关规划进行修编的机会，逐渐实现2030年远期规划期限和目标统一，从而实现多种规划全面衔接。

推行“一张图”管理

目标：

合理确定规划目标。把握市县所处的大区域背景，按照县市的不同主体功能定位以及上位规划的要求，统筹考虑经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等相关规划目标，研究“多规合一”的核心目标，合理确定指标体系。

现状：

各试点城市通过多部门沟通协调，逐渐实现各种规划的信息资源共享，在同一空间实体下，各种专业规划正在协调统一。但是，部门之间条块分割的局限性仍然存在，各种规划由于编制依据和标准不同，最终目标仍然存在差异。

专家：

推行“一张图”管理制度是统一规划目标的关键所在。

我国的规划种类和内容繁多，既有纵向上国家层级和地方层级的规划，也有横向上不同部门或行业的规划，据不完全统计，我国目前由法律、法规授权编制的各类政府规划多达83种。各类规划对国家及各地发展都起到了一定作用，但各种规划的编制定位、目标不同，导致开发管理上的混乱和建设成本增加，不仅浪费了规划资源，不能有效起到空间统筹、优化开发等作用，还会使规划实施部门无所适从。

原有的各种规划从编制模式和关注侧重点来看，都存在一定的局限性。例如，城乡总体规划是依据人均用地指标和人口规模来确定建设用地规模，这种规模控制依赖于人口规模预测的科学性和准确性，城市发展的不确定性决定了其只是一种预判，其在编制和实施层面仍会受到各方面制约；土地利用规划是刚性分配土地利用指标，主要目标是规划耕地保有量和建设用地规划。“多规合一”的目的在于让规划在统筹空间、引导建设、支撑发展、环境保护等方面发挥全面的重要引领作用。要实现各种规划的目标统一，必须推行规划“一张图”管理制度，从管理手段上避免“政”出多图、严格把握监督和计划实施。

建立空间控制线体系

目标：

合理确定规划任务。按照资源环境承载能力，合理规划引导人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境、社会管理等方面的发展方向与布局重点。探索整合相关规划的空间管制分区，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局，探索完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施。

现状：

各种规划数据存在坐标不同、投影不一、边界不拟合等问题，导致规划空间管控能力有限，仍然没有实现土地的高效利用。

专家：

“多规合一”需要协调不同的空间规划体系，消除“边界”矛盾，连接“空间政策”是核心，探索建立空间控制线体系是有效的手段和方法。

过去，我国有若干相对独立的空间规划体系，从中央到地方，分别由不同的部门负责编制、审批与实施。相互之间的不协调、不衔接，已经严重影响到规划实施。不同类型规划体系庞杂紊乱、各自为政，重纵向操控，轻横向衔接。在城市层面，不同规划边界矛盾，管控要求“打架”，造成管理中的混乱。

建立协调规划的空间控制线体系是化解矛盾、连接管制的重要工具。可操作性强、实施效果好的空间控制线关键在于边界的准确、科学，更在于管制要求的清晰、明了。

空间控制线体系包括“边界”和“空间政策”两个概念，都不是一成不变的。在快速城镇化的今天，有效的空间管制必须兼具刚性和弹性，必须是动态更新的。为此，需要建立动态更新的制度和程序。

技术政策支撑空间规划衔接协调

目标：

构建市县空间规划衔接协调机制。从支撑市县空间规划有效实施的需要出发，提出完善市县规划体系的建议，探索整合各类规划及衔接协调各类规划的工作机制。

现状：

多数试点仅仅局限于城乡总体规划和土地利用规划的融合。上海、天津、深圳、武汉、沈阳等地着眼于行政机构与职能的协调以及规划编制部门的体制改革，对相关机构进行部门合并。广州、重庆、浙江等地着眼于规划调整和衔接，建立“一张图”管理平台。

专家：

首先，要从技术手段上创造空间规划衔接协调的条件。建立规划“一张图”系统，将所有的上层次规划和相关政策要求进行空间落实，并结合地方发展意愿，对所有规划要素进行充分协调和具体空间安排，根据统一的用地分类标准对城乡空间进行总体布局，保证用地布局的城乡全覆盖和同一块用地空间属性的惟一性，为各部门提供空间基础数据，以此作为避免“规划打架”的主要空间手段。同时，推行“网上办事”、推行行政权力公开透明运行的电子平台。

其次，在政策上提供空间规划衔接协调的保障。制订一套部门间相互协作的管理流程，保证各部门规划编制、实施及更新过程中的有效衔接，提高行政运行效率和公共服务水平。同时，创新管理方式，精简行政审批事项、简化办事环节。

本报记者 林培