如何理解民主立法的含义

◎ 李 林
      改革开放以来，在我国立法工作中，民主立法、立法民主化、坚持人民民主、发扬立法民主等理念早已有所体现，但“民主立法”这个词是在进入21世纪后才正式使用的。在全国人大常委会的工作报告中，有关民主立法的提法大致是这样演进的：九届全国人大第四次会议上的常委会工作报告提出，“力争做到立法决策的民主化、科学化。”十届全国人大以来，第二次会议上的常委会工作报告提出“坚持立法为民，以人为本”；第四次会议上的常委会工作报告的表述是“立法质量不断提高，立法民主化迈出新步伐”；第五次会议上的常委会工作报告使用了“科学立法、民主立法继续推进，立法质量进一步提高”的提法。党的十七大进一步明确提出，“要坚持科学立法、民主立法”。那么，什么是民主立法？或者说，应当如何理解民主立法的含义？

      民主立法的功能

      民主立法具有提高立法质量、体现民主价值、实现民主权利等多种功能，但本文主要强调民主立法的以下三种功能。
首先，民主立法的表达和汇集功能。民主立法的本质，是保障和实现人民民主，把人民的利益诉求和意志主张在民主法治的框架下充分表达出来，有效汇集起来，通过立法程序上升为国家意志。人民最大限度地有序参与立法过程，通过多种形式和渠道充分有效地表达自己的意志和愿望。从宏观上来看，这是民主立法的内在要求，是立法实现人民当家作主、确保党的主张和人民意志相统一的重要体现；从微观上来看，这是不同利益群体、不同阶层代表、不同意志诉求、不同期望值表达的各种声音，需要在立法过程中加以汇集，成为立法决策者作出决断的重要依据。一般来讲，如果民众通过法律制度和程序使自己的意志在立法上表达得越充分、汇集得越完整，立法就越能够充分体现人民当家作主的民主价值，那么，民众也越愿意选择通过法律制度和程序的方式来表达意志、追求利益，而更少地采用非法的、有可能付出极大代价的极端方式来寻求自己利益的实现。
      对于弱势群体、边缘群体、立法信息不对称的群体、缺乏立法资源的群体、缺乏立法参与专门知识等群体的意志表达和利益诉求问题，要特别注意从制度上、机制上加以解决。由政党、社团、工会、律师、专家学者等接受有关群体的委托，作为他们的利益代表和立法代言人参与立法过程，就是现代民主立法解决上述问题的重要方式之一。
      其次，民主立法的沟通、博弈和妥协功能。由于现代社会利益的多元化、民众需求的差异性、人们认识的多样性等原因，民主立法必然面对错综复杂的问题或矛盾，面对民众多种意见和不同利益寻求立法机关承认和保护的立法诉求。当存在民众多样化利益意志表达和立法没有统一标准的矛盾的情况下，立法作为体现民主、公平、正义的一种解决问题和矛盾的艺术，就不仅需要立法机关与立法涉及的利害关系人进行沟通和博弈，以便了解民众的需求，解释立法机关的考虑，而且特别需要让立法涉及的各方面利害关系人进行沟通和博弈，让大家充分陈述各自的观点和理由，表明对立法的意见和要求。在充分发扬民主、彼此进行沟通和博弈的基础上，寻求相互妥协的方案。不仅利害关系人之间要寻求妥协，立法机关与利害关系人之间在非原则问题上也要寻求妥协。在追求分配正义的目标下，民主立法应当树立没有沟通、博弈和妥协，就没有立法和谐的观念。
      从制度上保障民主立法的沟通、博弈与妥协，可以考虑的制度化安排：一是实行利害关系人的立法参与制度，保证他们从立法调研阶段起就能够以不同方式关注和参与立法；二是实行立法信息公开制度，用这种制度既保证利害关系人对相关立法的知情权和参与权，又保证社会民众对于立法的了解和监督；三是实行立法协商与对话制度，由立法机关、社会中介组织、学术团体来组织，或由媒体提供平台展开讨论；四是实行公民立法诉求的民意调查制度，以便立法机关根据统计和量化的数据作出立法分析和决策。
      第三，民主立法的导向和宣传功能。民主立法不仅是被动地适应社会发展变迁的需要，同时也要主动地弘扬主流意识形态的价值观念，自觉引导民众对于立法的合理期待，影响民众和社会对于法律的认识和信仰，使立法过程成为倡导民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序等价值理念的过程，成为民众学习法律知识、了解法律精神、接受法律观念、认可法律规范的过程，成为各个法律关系主体明确其具体权利与义务、权力与责任、自觉接受法律约束的过程。
      与法律有关的社会不和谐问题，有些是因为民众的立法期待过高造成的。例如，对于有关宪法基本权利的立法，如果人们立法期待过高，就会对该立法失望甚至发展到抵触和反对，以至于采取某些违法的过激行为。因此，应当重视民主立法的导向和宣传作用，实事求是地公开介绍某项立法的意图、作用、局限、实施条件和要求等情况，让民众在了解和参