我国新型农村社会养老保险制度实施中应注意的几个问题

◎ 丁建定 郭 林
　　2009年9月，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（下文简称《指导意见》）。《指导意见》的发布可以看作是我国农村养老事业发展的一个新的里程碑，具有重要的意义，并已在全国各地试点展开。笔者在对《指导意见》和试点工作进行探讨后认为，新型农村社会养老保险（下文简称新农保）在实施过程中尚需注意以下几个问题，否则会对该制度的可持续运行带来不利的影响。
　　 一、如何有效发挥商业保险在新农保制度实施中的作用
　　《指导意见》指出，新农保制度要与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策相配套，保障农村居民老年基本生活。这可以看做是在制度结构方面上的政策或机制之间的协调。为了保证新农保的可持续发展，新农保制度的运行不仅要做到与其他社会保障政策或机制在结构方面的统筹，而且要合理利用其他政策或机制以支持自身的可持续发展。农村社会养老保险具有一定的特殊性，这就是农村居民收入风险的特点决定了农村社会养老保险制度实施中商业保险能发挥的特殊作用。在新农保实施过程中，商业保险的作用主要表现在以下两个方面：一是它可以通过保证农民的收入而成为新农保制度实施的重要配套机制，这可以看做商业保险支持新农保制度可持续发展的作用表现；二是商业保险尤其是商业养老保险所提供的相关保障能够弥补新农保制度在保障水平方面的不足，因而成为新农保制度的补充，这可以看做商业保险在制度结构方面的作用。
　　个人缴费是新农保基金的重要来源之一，而农民的个人收入是个人缴费的基础，如果农民收入不足，缴费能力必然受到限制，不利于新农保的顺利运行。应该看到，农民收入与城镇职工工资收入二者的风险结构和特点存在差异。一般来说，城镇职工工资收入所面对的主要风险是市场风险，企业作为一个市场主体化解风险的能力要明显大于个人，这使得城镇职工工资收入水平比较稳定；而农村居民的收入不仅有市场风险乃至政策风险，如农产品销路不畅等，而且有自然风险，如天灾等，农村以家庭为单位的经营模式使得其化解风险的能力较小，导致其收入不稳定，农村居民比较容易陷入贫困状态。商业保险可以在化解农村居民收入风险、保障农村居民收入稳定方面发挥重要的作用，为农村居民参加新农保提供有力支撑。例如，农村居民可以参加农产品保险，增强其化解自然风险的能力，保障其收入的稳定性，增强其向新农保的缴费能力。
　　目前，新农保所能提供的保障水平较低。因此，一方面，要随着经济和社会的发展，适度提高新农保的保障水平；另一方面，要用多层次的养老保障制度体系来保障农村居民养老权益。新农保是农村养老保障体系的重要层次，可以在保障农村居民老年生活方面发挥重要作用，商业保险可以作为我国农村养老保障制度体系的补充层次，此外，还要发挥家庭养老、土地养老和养老救助的作用，构建农村多层次的养老保障制度体系。
　　二、如何合理界定新农保制度的适用人群与范围
　　《指导意见》所规定的新农保参保范围即适用人群为年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。在制度具体实施过程中，参保范围的设定应该充分考虑到社会保障制度发展的一般规律和我国具体国情。
　　一般来说，有城乡差别的社会保障制度建立和实施过程中，对覆盖范围的规定往往将农、林、牧、渔作为一个部类来考察，这是由它们的性质具有内在一致性决定的。从国际经验看，无论是目前已拥有城乡统一的社会保障制度体系的主要国家，在其制度发展初期实施城乡差别的社会保障制度时对参保范围的设定，还是目前仍然实施城乡差别的社会保障制度的主要国家对制度适用人群的界定，一般都是采取将农、林、牧、渔作为一个整体来实施。可以说，在城乡差别社会保障制度设计和执行中，将农、林、牧、渔作为一个部类整体是合理的选择。
　　《指导意见》中参保范围所规定的农村居民可以看做是从事农业、林业、牧业、渔业的人群集合体。但是，各地在制度的具体实施过程中，一定要根据本地实际情况，充分考虑到上述各类人员的从业特点，在遵循新农保制度本质特征的基础上，适度灵活地推行新农保制度，为有效保障农村居民养老权益奠定基础。
　　另外，还应该注意在农业、林业、牧业和渔业以及其他行业之间转换职业的人员的新农保制度的合理安排。如最近几年，我国在不同地区采取了退耕还林、退牧还林还草、休渔等积极行动，这使得一些人在农业、林业、牧业和渔业以及其他行业之间转换职业。在新农保制度的实施过程中，要充分考虑到退耕还林、退牧还林还草、休渔等活动所涉及的农村居民的参保可持续性问题，为此类人员养老权益的保障提供制度支持和财力保障。此外，我国是一个多民族国家，各民族之间存在着地域、经济、社会以及民族传统文化的差别。因此，在新农保实施的过程中，要充分考虑到少数民族地区的社会经济状况、民族传统文化等，将新农保制度的基本原则和根本特点与少数民族地区的民族传统文化等方面有机结合起来，不能在各民族之间