住房保障体制如何实现可持续发展

◎ 陈 刚
“住有所居”作为保障和改善民生、促进社会公平正义的重要环节，已被明确列为住房保障工作的重要目标。目前，我国已经形成了由经济适用房、限价商品房、廉租房、公共租赁住房组成的分层次的住房保障体系。我国的住房保障工作在取得明显成效的同时，在发展过程中也遇到了不可回避的问题。

我国住房保障体制中的现存问题
所谓住房保障制度，是国家为保障解决城镇居民中低收入家庭的住房困难，以提供住房保障有效供给为手段而实行的一系列法律法规和政策性文件。它是实现社会公平正义和社会稳定的重要途径。建立住房保障制度的必要性主要体现在三个层面：一是实现居住权的必然要求，二是履行社会保障职能的必然需要，三是弥补市场失灵的必然措施。
经过近30年的不断探索，我国各级政府通过不断出台行政性规范文件对住房保障体制进行调整，在制度层面已经形成了较为规范的管理保障体系，但仍需不断改进和完善。
（一）住房保障制度所确立的权利内容不明确
我国住房保障法律制度所要保护的权利内容，是弱势群体的居住权，而并非所有权。目前，在经济适用房和限价商品房这两种保障住房类型上，通过办理产权证而转移了对保障住房的占有、使用、收益和处分等权利，使保障住房的所有人不但享有住房的使用价值，还享有了基于住房价值基础之上的收益权和处分权。
以经济适用房为例，不少不具备经济适用房购买资格的人，通过弄虚作假购买经济适用房后，又通过出租或出售的方式兑现为现实利益，使大量闲置经济适用房违规出租或上市交易。这种骗购经济适用房的行为，不但挤占了社会资源，侵害了弱势群体的权益，而且违反了社会公平，导致了公众对整个住房保障制度正义性、公正性的置疑。
（二）住房类型比例分配不合理
计划经济时期，我国的住房保障模式主要依托于单位福利分房和政府直管公房，住房实物分配占据主导地位。经过计划经济向市场经济的转轨之后，土地财政成为地方财政收入的主要来源，商品房已成为住房供应的主体，而保障性住房的供给比例不断下滑。
对经济适用房这一带有极强计划性的历史产物，应重新考虑其在整个住房供应中的比例和作用，从而解决中低收入家庭的住房问题。2007年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》明确了保障住房以廉租房制度为重点，在此背景下，有必要明确政府和市场的责任和界限，根据居民的实际收入水平和支付能力，重新界定商品房、经济适用房和廉租房等各种住房供应的定位和比例。
（三）法律制度不健全，住房保障政策执行失灵
我国目前的住房保障制度仍不健全，各级政府大多通过制定规范性文件来规制各种保障住房，尚未制定统一的住房保障行政法规。由于规范性文件法律效力本身具有局限性，其不能制定罚则，不能作为行政执法的法律依据，因此对住房保障制度中存在的欺诈、擅自转让、互换、出租、转租、出借、抵押其所承租或购买的保障住房、擅自利用其所承租或购买的保障住房从事经营活动等行为无法予以行政处罚，导致住房保障政策在实施过程中失灵，无法达到政府的预期目标。

完善适应我国国情的住房保障体系
2000年至2020年，我国城镇人口将净增3.6亿，城市家庭将增加1.3亿户以上，其中93％为新迁入人口，按户均80平方米计算，需要新增住宅在100亿平方米以上，我国正处于有史以来最快的城市化进程当中。针对这一现实情况，必须调整我国现行的住房保障制度的价值取向，优化保障住房结构、制定住房保障综合性法规，形成统一的住房保障体系。
（一）将保障“居住权”作为现阶段的政策导向
从我国国情看，将保障“居住权”作为政策导向，是目前我国住房保障制度的必然选择。居住权从法理上属于人役权的范畴，因而应具备人役权的基本属性。首先是特定身份性。人役权伴随着特定人的生存而存在，不能与特定人分离，一旦特定人死亡，则人役权的权利也随之灭失。因此，居住权也应具有高度的人身依附性。其所具有的期限性应以权利人的生存为限，而不是无限制的得以存续。就目前我国的住房保障制度而言，多以家庭为单位，例如申请廉租住房均以家庭人口、家庭年收入、家庭人均住房使用面积、家庭总资产净值等参数为标准。一旦家庭的年收入、人均住房使用面积、总资产净值等参数不再符合保障性住房所设置的标准，则家庭中的成员也就丧失了特定人的身份，则住房保障制度所赋予其的居住权也就随之丧失。其次是不可让与性。人役权的特定身份性决定了他人之物仅为特定人所享有，不得让与他人占有、使用、收益和处分。因此，我国住房保障体制所保护的居住权，也应仅限于特定人自身的占有和使用，特定人不得让与他人而获得收益。
（二）以实现“所有权”作为终极目标
为克服因所有权转移型保障住房的弊端给整个住房保障体制造成的冲击，确保我国住房保障体制的公平正义，我国住房保障制度价值取向应改变目前所确立的以保障中等和中低收入群体所有权为主